研究行政复议证据制度

研究行政复议证据制度摘要：目前，与较为完善的行政诉讼证据制度相比，我国行政复议证据制度尚处于初创阶段，法律上缺乏详尽规定，仅有的少数几个条款涉及到证据，而且分散于行政复议和行政诉讼相关法律、法规、规章和司法解释中。理论上亦较少涉及，这在一定程度上与行政复议制度定位有很大关系。制度的缺失造成行政复议工作的被动，行政复议作为一种区别于行政诉讼的救济和监督体制，实际工作中却不得不照抄行政诉讼证据，不仅影响了行政复议本身效能的发挥，而且也不利于包括行政复议在内的行政程序法证据制度的建设。本文拟从该种困境出发，结合行政复议与行政诉讼的工作实际，从制度上对行政复议与行政诉讼的证据制度作一比较，以期对行政复议工作有所助益。一、行政复议证据制度沿革1990年12月24日国务院发布的《行政复议条例》(后经修改，以下简称《条例》)，在证据方面仅有三个方面的规定，即第三十一条第(三)项规定了申请人的举证责任，应提供提起复议的事实根据;第三十八条规定被申请人的举证责任，应于收到复议申请书之日起十日内，提交作出具体行政行为的有关材料或证据，并提出答辩书;第四十二条第(一)、(四)项规定了证明标准，即具体行政行为在认定事实方面要达到清楚的标准。1999年4月29日全国人大常委会通过的《行政复议法》(以下简称《复议法》)，在证据方面的规定增加到6个方面：第三条第(二)项规定了复议机构查证职责，应履行向有关组织和人员调查取证的职责;第二十二条规定复议机构的查证权力，复议机构认为有必要时，有权向有关组织和人员调查情况;第二十三条第一款后段、第二十八条第一款第(四)项规定了被申请人的举证责任和举证时限，应于收到申请书副本或申请笔录复印件之日起10日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，逾期不交视为无证据，将予撤销;第二十三条第二款规定了证据开示制度，申请人、第三人可以查阅被申请人提出的书面答复、作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，但涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的除外;第二十四条规定了非法证据排除原则，在行政复议过程中，被申请人不得自行向申请人和其他有关组织或个人收集证据;第二十八条第一款第(一)项、第(三)项第1目规定了证明标准，具体行政行为在事实上应达到清楚、证据确凿标准。与《复议条例》相比，减少了行政复议申请人的举证负担，增加了复议机构查证职责和权力、被申请人不履行举证责任的后果、证据开示、非法证据排除等内容，增强了可操作性，但与丰富多彩的行政复议工作实际相比，规定仍较为简单，例如何为证据、证据的种类、证据的证据能力和证明力如何认定等均无规定，难以满足行政复议工作的需要，这在相当程度上迫使行政复议机关照抄行政诉讼的证据规定。二、行政复议证据与行政诉讼证据制度的异同(一)作为行政救济制度，行政复议与行政诉讼在证据制度上应具有诸多共性：1、证明性证明是司法机关依法收集、审查、评定和运用证据认定案件真实事实的活动，是十分复杂的去粗存精、去伪存真、由此及彼、由表及里的不断升华的认识和确认过程。事实上，不仅司法机关认定事实的过程称为证明，行政机关依法认定特定案件的事实同样属于证明过程，本质上都是依法定程序，通过一定证据认定特定案件事实的认识过程。在证明对象上，行政复议与行政诉讼一样，都是对特定行政纠纷涉及案件事实的证明。由此，二者在证据种类、证据认定上具有技术上的共性。2、监督性任何权力不受监督就会导致腐败，这一政治学和法学原理决定了行政监督体制的必要性，行政复议与行政诉讼作为行政监督体制的重要部分，在监督依法行政，保护相对人和其他利害关系人的合法权益这一点上是方向一致的，从而也具有了共同的特征：通过认定案件事实的来监督具体行政行为是否合法或正当。(二)两种制度的不同点1、性质不同从理论上讲，行政复议制度属于行政司法，具有“准司法性”，(这一点已随着《复议法》的通过而有所降低)，但与作为司法体制的行政诉讼有质的不同，行政复议是建立在行政隶属关系基础上一种层级监督体制，行政复议管辖权是一种行政权，是一种内部纵向监督;而行政诉讼则具有司法审查的性质，是建立在法律规定基础上司法权对行政权的外部横向干预，行政诉讼管辖权是司法权。正是因为二者在权力性质上存在本质的区别，决定了行政复议应当采取与行政诉讼不同的证据制度，以突显行政复议证据制度作为行政程序法证据制度一部分，与行政诉讼证据证据制度作为诉讼法证据制度的区别。2、监督范围不同根据行政复议法的规定，行政复议监督具体行政行为是否违法或不当，因此行政复议监督的范围不仅涉及合法性，还涉及合理性。根据行政诉讼法的规定，行政诉讼是一种合法性审查，主要监督行政行为的合法性，对合理性仅限于行政处罚显失公正情形。行政复议的监督范围大于行政诉讼，这必然就会使许多涉及合理性的证据进入行政复议程序。3、审查方式不同根据行政复议法规定，行政复议原则上采取书面审查的办法，只是在申请人提出要求或复议机构认为有必要时，才向有关组织和人员调查情况，听取当事人意见。书面审查决定了行政复议中不排除传闻证据，甚至是主要依靠传闻证据;行政诉讼则采言词审理原则，以口头陈述、质证与辩论的办法认定事实，未经质证的证据不得作为定案证据，原则上排除传闻证据的证据能力。三、行政复议证据的具体内容行政复议证据与行政诉讼证据既有共性，又有区别，鉴于行政复议证据制度的缺乏与行政诉讼证据制度的完善形成强烈的对比，在现实情况下，对二者进行比较，确定行政复议在哪些方面可以参照行政诉讼，哪些方面又应有所取舍，对现实工作和将来完善行政复议制度立法都会有所助益。(一)证据的种类证据就是能据以推断、反映特定事实的材料。行政诉讼中规定的证据的种类主要有：书证(其内在属性即所记载之内容和思想来反映一定事实的证据)、物证(以其外在属性如存在位置、物质属性、自身特征等来证明特定事实的证据)、视听资料(以录音、录像、电子计算机等高科技手段储存的信息来证明特定事实的证据)、证人证言(证人对自己通过感觉器官所了解到的事实进行的陈述)、当事人陈述(当事人就其感知、理解和记忆的与案件有关的事实所作的陈述)、鉴定结论(某方面知识专家凭自己专业知识、技能、工艺以及各种科学仪器、设备等，对特定事实以及专门性的问题进行分析鉴别后所作的陈述)、勘验笔录(有关国家机关依一定程序对有关场所、物品进行现场勘测活动中形成的文字记载)、现场笔录(行政执法人员在现场执法活动中依一定要求制作的文字记录)等等。行政复议中，现有法律法规对证据种类并无规定，笔者认为，证据种类是证据学上的科学划分，行政诉讼中的分类适应于行政复议。(二)举证举证包括举证责任、举证权利、举证期限，举证的范围限于符合“先取证、后裁决”原则的证据。1、举证责任行政诉讼中，举证责任的分担主要是：被告对其作出的具体行政行为承担举证责任。被告如认为原告起诉超出法定期限，应对此承担举证责任;原告就起诉证据(证明起诉符合起诉条件的材料)承担举证责任。在不作为案件中，原告应证明其曾提出申请的事实，如属于被告应当依职权主动履行法定职责的，或者因被告受理申请的登记制度不完备等正当理由而不能提供相关证据材料并能作出合理说明时，原告无需举证证明;在行政赔偿案件中，原告对违法行政行为造成的损害承担举证责任;第三人在行政诉讼中是否承担举证责任并无规定，但从利害关系人申请参加诉讼程序来看，依申请追加的第三人应对其与诉讼标的有利害关系承担举证责任。行政复议中被申请人对作出的具体行政行为承担举证责任，这一点与行政诉讼相同。区别在于即使被申请人认为申请人超出法定期限，也不必承担举证责任。申请人方面，《复议条例》第三十一条第(三)项实际上与行政诉讼法相同，规定申请复议“应当有具体的复议请求和事实根据”，实际上要求申请人承担符合申请条件的举证责任。《复议法》第十一条有所放宽，规定可以书面申请，也可以口头申请，申请只要讲清主要事实即可，无需承担举证责任。问题在于不作为案件中，申请人要不要就提出申请的事实举证，行政赔偿案件中申请人是否要对其赔偿请求承担举证责任。从理论上讲，申请人的义务仅限于法律规定，复议机关不得超出法律规定为申请人设定义务和负担，那么从实际情况来看，不作为案件中，申请人是否曾提出申请，可以通过调查申请人或者被申请人直接予以查明，也可通过被申请人的答复来加以查明。但在行政赔偿案件中，对于损害情况则必须由申请人举证才能查清，考虑到行政复议工作效率和书面审查原则，应设定申请人对其赔偿请求的举证责任，今后立法时应加以明确。2、举证权利行政诉讼中，原告和第三人对其不承担举证责任的案件事实有举证权利。行政复议中则无规定。笔者认为，与奉行言词审理的行政诉讼相比，鉴于书面审的行政复议只能通过审查书面材料来履行职能，更需要强化申请人和第三人的举证权利，以帮助复议机关迅速查清案情，及时、便民地解决行政纠纷，有必要通过立法或解释加以明确。3、举证期限行政诉讼中，根据当事人身份的不同，被告举证期限为收到起诉状副本之日起10日内。因不可抗力或客观上不能控制的其他正当事由(包括意外事件以及一些客观因素，如因档案管理限制而无法及时举证)，被告可以在收到起诉状副本之日起10日内提交延期举证申请，经法院准许，可于正当事由消除后十日内举证。逾期举证的视为无相应证据。被告在二审程序中向法院提交的一审中没有提交的证据，不能作为二审法院撤销或变更一审裁判的根据;原告和第三人的举证期限为开庭审理前或法院指定的证据交换日。如有正当事由，可申请延期举证，经法院准许可于法庭调查中提供。如在一审程序中有正当事由而未提供的，可于二审程序中提供。逾期举证的视为放弃举证权利。行政复议中，法律仅规定被申请人的举证期限为10日，逾期不举证的视为无证据。从及时的角度出发，该条规定固然可以促进行政复议的效率，但是该规定实际上是无法实施的，因为被申请人由于不可抗力等因素而不得不逾期举证时，作为被申请人的上级行政机关的行政复议机关将面临不得不撤销被申请具体行政行为的尴尬境地，这无疑是在追求效率的同时牺牲了公平，对公共利益的保护也尤为不利，显然应加以改变。至于申请人、第三人的举证期限，复议法没有规定，笔者认为，应该是在复议决定作出之前，具体时间可由复议机关以书面通知的方式予以告知。三、补证行政诉讼中，仅限于被告补证，补证的范围主要是新证(作出具体行政行为之后收集的证据);补证事由限于原告或第三人提出其在行政程序中没有提出的反驳理由或证据的，经法院准许，被告可以补充相应的证据;补证期限是一审程序中。行政复议对补证并无规定。从“法无授权即禁止”的原则来看，显然被申请人在复议过程中不得补证，即使申请人或第三人提出了其在行政程序中没有提出的反驳理由或证据，此时，鉴于《复议法》第二十二条规定复议机构向有关组织和人员调查情况的前提是申请人(而不是被申请人)提出要求或复议机构认为必要，被申请人并没有程序上的启动权，如果申请人不提出要求或复议机构认为无必要或即使认为有必要但受制于客观条件制约而无法去调查，对被申请人显然是不公正的，笔者认为从公正角度出发，今后立法时应明定允许被申请人补证，这也是行政复议书面审查的必要保障。四、调取证据行政诉讼中，人民法院有权要求当事人提供或补充证据。在当事人应当提供而无法提供原物或原件的，或者涉及国家利益、公共利益或者他人合法权益的事实认定的，或者涉及依职权追加当事人、中止诉讼、终结诉讼、回避等程序性事项的情况下法院有权依职权调取证据。原告或第三人不能自行收集，但能够提供确切线索的，可以在举证期限内以《调取证据申请书》申请法院调取下列证据：由国家有关部门保存而须由法院调取的证据;涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的证据;确因客观原因不能自行收集的证据。但法院调取证据的限制是不得调取被告在作出具体行政行为时未收集的证据以证明被诉具体行政行为的合法性。行政复议中，根据《复议法》第二十二条之规定，申请人提出要求或复议机构认为有必要的，有权向有关组织和人员调查情况，听取当事人的意见。对行政复议机关调查证据的限制问题，复议法并无明确规定，但从行政复议决定的有关规定以及复议的监督性来看，行政复