WTO透明度原则研究

文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题WTO透明度原则研究张潇剑北京大学法学院教授关键词:透明度原则信息公开可预见性内容提要:透明度原则在国际、地区以及国内法律体系中扮演着日益重要的角色。在GATT/WTO体制中，该原则已与国民待遇原则、最惠国待遇原则相提并论。GATT第10条的规定是对透明度原则的明确表述;WTO的若干协定也在透明度方面为缔约方创设了义务。然而，WTO中DSU的一些规定却无助于争端解决程序透明度的提高。但WTO争端解决机构通过对一些案件的审理，将透明度原则视为国际经济法的理性基础和确保WTO创设之国际经贸法律秩序获得成功的重要因素。应当认为，在各国经贸关系日益密切的当代国际社会，信息公开是常态，不公开是例外。引言在强调国家主权、国际合作以及全球一体化的当今世界，各国承担着越来越多的国际义务，它们通常规定在各项被普遍接受的国际文件中。随着这些国际文件的大量、持续增加，对有关义务的透明度要求也越来越高。有学者认为，透明度对于在众多领域(如在国际交通文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题运输、环境保护、军备控制乃至债务削减等领域)履行国际义务至关重要。此外，遇有涉及民主、合法地变更国际法律秩序的场合，特别是在要求国家部分出让主权或预先放弃某些权利以创设国际新义务之时，透明度问题往往成为争议的焦点。透明度原则现已引起广泛关注，且在国际、地区以及国内法律体系中扮演着日益重要的角色。尤其是在国际层面，如果协议的谈判、制度的设立或争端的解决缺乏透明度，则会被认为是非法的，至少是不民主的。目前，透明度已成为国际经济法上众多国际协议所采纳的一个公认的法律概念;在GATT/WTO体制中，学者们更是将透明度原则的重要意义与著名的国民待遇原则、最惠国待遇原则相提并论。正确看待透明度问题，可以更好地理解国际经济法的趋同性和一致性这一发展趋势，避免对相类似的规则或规范做出互相抵触的解释。此外，由于透明度的经济内涵，这一因素对民主、合法、高效之国际经济新秩序的建立与运行也具有十分重要的意义。一、透明度的理论含义作为WTO的一项重要原则，“透明度”应具有严格而精确的定义。‘但在学术界，“透明度”的含义却不甚明确，其本身也似乎不那么“透明”。为讨论方便和深入起见，笔者认为还是有必要就此做出界定。就其语意和自然要求而言，法律上的透明度是指这样一种情文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题况：一项规则、法律或法律程序应面向大众公开，可以很容易地看到、查到和获得，“就像人们能够毫不费力地透过干净玻璃窗看清事物一样。”有关法律文件的作用及效力应是不难了解的，其所涉及的权利与义务范围对承受者而言是易于知晓的。如果某项规定不符合这些标准，就会被视为“不透明”。另外，相关当事方的政策和行为也应遵守这些要求，以使其他当事方能够容易地获得所需的重要信息，并据此做出评估及采取适当行动。具体到某些微观领域(如政府采购)，有学者还认为，透明度是“一种制度，它包含了若干程序，供应商、合同相对方(甚至泛而言之——广大公众)经由这些程序可以确信，政府的商业行为是以公正、公开的方式从事的。”就透明度的共性而言，该表述提及了政府商业行为应当公开，这与前段文字对透明度的界定是一致的;同时，该表述又从政府采购的特性出发，赋予了透明度以一种新含义——公正，即政府有义务在采购过程中实行无偏见及非歧视待遇。但在笔者看来，对透明度的这一表述有些失之过宽，因为透明度主要是指相关信息的明确和容易获得，它属于程序事项，而不宜包括相关政策应当是什么、有关待遇是否公正等实体性判断，除非实体事项对信息的获得直接构成影响。此点还将在下文述及。总之，目前在GATT/WTO层面尚无普遍公认的关于透明度的定义。从实际情况来看，笔者认为“透明度”至少应包含两项内容：一是相文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题关信息应是公开的;二是相关信息应是易于获得的。前者是信息提供方的义务，后者是信息接收方的权利;前者是后者的基本前提，后者是前者的逻辑结果。这二者的关系相辅相成，是一个问题的两个方面。透明度的实质是要确保利害关系方在采取商业以及法律行动时充分知晓相关信息，包括知晓那些若另一利害关系方不履行透明义务、不进行充分合作便无法获得的信息。应指出的是，信息接收方获得信息的方法属于其自主决定事项，除非有关国际条约对此明确限定。然而，信息提供方是否积极配合无疑是决定信息接收方能否顺利获得信息的关键。例如，假若一项国内立法影响到了受国际条约保护的外国投资者的利益，则至少刊载该项国内立法的出版物就应是公开的并容易获得。依照经济学理论，社会中的人是通过理性选择来追求其最大经济利益的。这种选择之所以被称为理性，首先在于人们做出选择时应对相关情况有充分、确切的了解。市场透明的程度如何，决定市场参与者获取信息量的多少。由此可见，透明度这一因素将直接影响到理性选择的结果。例如，外国投资者及贷款人要对投资地点的商事环境、法律环境比较熟悉，应尽量广泛搜集并深入分析相关信息，而不能仅凭直觉贸然签订投资合同，否则就有可能招致重大损失。这就要求当地的法律规定、法律适用以及法律解释要高度透明，方能有助于外国投资者及贷款人做出理性决定。如果拟投资地点的体制不透明，则不文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题但会增加交易成本，还容易导致一方以欺骗手段引诱另一方进行投资，使投资者面临潜在的危险。因此，相关规则和规定的透明，将有利于经济主体正确评估其决定和行为所可能带来的后果，从而增强可预见性。二、GATT/WT0若干协定关于透明度的规定GATT/WTO框架内有不少文本对透明度问题做出了详细的规定。例如，《关税与贸易总协定(1947)》(以下简称GATT)第10条第1款、第2款、第3款(a)项分别规定：“任何缔约方实施的关于下列内容的普遍适用的法律、法规、司法判决和行政裁定应迅速公布，使各国政府和贸易商能够知晓：产品的海关归类或海关估价;关税税率、国内税税率和其他费用;有关进出口产品或其支付转账、或影响其销售、分销、运输、保险、仓储、检验、展览、加工、混合或其他用途的要求、限制或禁止。任何缔约方政府或政府机构与另一缔约方政府或政府机构之间实施的影响国际贸易政策的协定也应予以公布。”“任何缔约方不得在产生以下结果的普遍适用的措施正式公布之前采取此类措施：根据既定和统一做法提高进口产品的关税税率或其他费用，或对进口产品或进口产品的支付转账实施新的或更难于负担的要求、限制或禁止。”“每一缔约方应以统一、公正和合理的方式管理本条第1款所述的所有法律、法规、判决和裁定。”文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题GATT在以上规定中要求公布相关措施，实质上是对透明度原则的明确表述。其目的不仅在于为缔约方履行公布义务提供依据，同时也是为了使各类经济主体能够恰当地评估有关法律会给其预期利益带来哪些影响。除了GATT第10条主要从程序方面对透明度提出要求外，GATT的某些条款还从实体方面体现了透明度原则。例如，GATT第11条第1款规定：“任何缔约方不得对任何其他缔约方领土产品的进口或向任何其他缔约方领土出口或销售供出口的产品设立或维持除关税、国内税或其他费用外的禁止或限制，无论此类禁止或限制通过配额、进出口许可证或其他措施实施。”这一规定要求缔约各方消除一切非关税壁垒，因为非关税壁垒不像关税壁垒那样显而易见、容易识别，非关税壁垒是缺乏透明度的。GATT第8条第1款的(b)、(c)两项还规定：各缔约方“有必要削减(进出口)规费和费用的数量和种类。”“有必要最大限度地减少进出口手续的影响范围和复杂程序，并减少和简化进出口的单证要求。”概括而言，这些条款均涉及削减非关税壁垒、降低交易成本，其根本原因则是各缔约方相关规定的不透明以及存在着大量不必要的复杂进出口手续。WTO成立后，其各项协定对程序透明的要求比GATT更进了一步。它们为各缔约方创设的透明义务主要体现在以下四个方面：文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题第一，缔约方应迅速公布与贸易有关的法律、法规、司法判决和普遍适用的行政裁定。GATS协定还进一步要求这种公布最迟应在相关规定生效之时，并且这种迅速公布应同时扩展到对服务贸易有重大影响的任何新规定或对现有规定的任何变更(第3条第1款、第3款)。第二，缔约方应公布与贸易有关的更多的特别信息，尤其是某些非关税壁垒方面的信息，且应提前公布。例如，对于农产品和鱼制品的进口，缔约国应预先公布数量限制措施(GATT第11条第2款);同时应预先公布固定配额的细节，诸如未来特定期限内将允许进口的产品总量或总值以及此种数量和价值可能的变化情况等等(GATT第13条第3款项)。第三，缔约方应保证设立咨询点、联络点(enquirypoints、contactpoints)作为信息中心，以回答其他缔约方和其他缔约方中之利害关系方提出的所有合理询问。TBT协定第10条、SiX5协定附件B第3条以及GATS协定第3条第4款和第4条第2款等均对此做出了规定。第四，缔约方应不加歧视地给予其他缔约方合理时间以对其公布的标准提出书面意见、应请求讨论这些意见，并对这些书面意见和讨论结果予以考虑。TBT协定第2条第9款第4项、SPS协定附件B第5条d款和GATS协定第22条第1款等对此做出了规定。这种公开文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题讨论和磋商方式将为其他缔约方及受到措施波及的贸易商们提供一个参与决策的机会，而且会对最终结果产生某种影响。经济合作与发展组织(TheOrganizationforEconomicCooperationandDevelopment，简称OECD)认为，对实施规则的有关当局而言，事前磋商应被视为搜集信息供其决策的一个机会，以判断相关措施是否构成了对贸易的不必要限制。对外国当事方而言，事前磋商不是与规则实施方直接解决争端的一个正式程序，但它有助于规则实施方评估其拟采取的措施对贸易带来的影响。正因如此，事前磋商可以为因实施新规则或变更旧规则而可能导致的贸易争端提供一个早期预警机制。由于上述条款能够确保缔约方以透明方法实施相关标准，因而利害关系方可以敦促其各自的政府就此发表评论、阐述立场，进而对相应结果施加影响。即使利用本国政府出面施加影响的努力并不成功，利害关系方也可以从其政府那里获得有关信息、知悉协定缔约方拟采取的标准，从而及时调整自身的生产经营计划或产品特色，避免因信息不透明而招致不必要的损失。WTO的争端解决实践表明，这类透明度要求条款对于促进国际贸易体制的良好、平稳运行具有重要意义。三、WTO争端解决机制中的透明度问题在国际经贸领域确立高效、合法、公平、正义等项重要原则不仅取决于司法机关的公正审理，还取决于国际社会对这种审理实行切实文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题有效的监督。而要实行切实有效的监督，则该项国际审理程序应尽可能地透明。然而，WTO《关于争端解决规则与程序的谅解》(UnderstandingonRulesand：ProceduresGoverningtheSettlementofDisputes，简称DSU)中关于专家组的一些规定却无助于争端解决程序透明度的提高。例如，DSU第14条规定：“1.专家组的审议情况应保密。2.专家组报告应在争端各方不在场的情况下，按照提供的信息和所作的陈述起草。3.专家组报告中专家个人发表的意见应匿名。”DSU附录3第2条、第3条还规定：“专家组的会议不公开。争端各方和利害关系方只有在专家组邀请到场时方可出席会议。”“专家组的审议和提交专家组的文件应保密。”不过，DSU在强调保密性的同时，对透明度问题也给予了适当关注。例如，DSU附录3第3条规定：“……本谅解的任何规定不得妨碍任何争端方向公众披露有关其自身立场的陈述。……如一争端方向专家组提交其书