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第二章行政法主体主体理论行政主体行政相对人行政法主体受委托的组织公务员…..（行政法律关系主体）行政主体行政相对人行政机关法律法规授权组织行政法主体包括行政主体第一节行政主体概述一、行政主体的含义（一）提出背景我们日常那个生活中，经常听到的是行政机关、行政组织，以前行政法学采用的也是行政机关、行政组织的概念。最早使用行政主体概念的是《行政法学原理》和《中国行政法》，上世纪90年代后，绝大多数教科书都采用了行政主体概念，主要原因在于：1、行政机关概念在承载和传递“行政权力行使者”使命上不足…eg.陕西勉县工商局卖假药行政机关内部的组成机构各式各样，法律地位互不相同；行政机关具有多重身份某些组织也在行使行政职权“国家垄断权力”——“行政权力的社会化”2、行政诉讼被告资格确认的现实需求对行政行为不服，以何者为被告；经过复议的案件，以何者为被告；法定授权的情况下谁为被告；行政委托的情况下谁为被告；行政机关被撤销后谁为被告3、法国、日本行政主体理论的影响（二）行政主体的概念行政主体是指享有国家行政权力，能以自己的名义从事行政管理活动，并独立承担由此产生的法律责任的组织。在我国的提出和民法理论的发展尤其是法人理论的发展有关，典型的民事法人定义加上行政管理的因素。（三）行政主体的构成要素所谓行政主体，就是行政职权的享有者，行政活动的实施者，行政责任的承担者，三者合一。1.社会组织2.权（行政权力）eg.廖松水诉广东万宁市牛漏镇政府案廖松水诉广东万宁市牛漏镇政府案1993年5月，广东万宁市牛漏镇的廖松水与妻子投资近十万元的潮味酒家开张了，整个镇子里有空调的餐馆只此一家。由于酒店高档，基本上都是单位去吃。然而，美中不足就是这些老主顾吃完饭不能马上付钱，而是采取记账的方式，其中记账最多的就是当地牛漏镇镇政府，一个月30天，最少也有25天在潮味酒家吃饭。每次镇政府的人吃完饭后还要拿走些烟酒，因此欠账越积累越多，一直拖到了8万多元的时候，廖松水再也沉不住气了，便要求镇政府偿还所欠的8万多元的餐费。但每次讨要，镇政府最多给个三百、五百的，杯水车薪，餐馆只好借债维持正常的经营。1996年3月，开业才3年的小饭馆因为负债累累根本无法再经营下去，被迫关门大吉，一家四口来到海口靠打零工为生。廖松水万般无奈的情况下只好到万宁市纪委反映自己的情况。1998年9月30日，在万宁市纪委党风办的协调下，原牛漏镇镇政府与廖松水签订了一个还款计划的协议。协议约定，牛漏镇镇政府可按月或按季分期还清这笔欠款，协议签订后，原牛漏镇镇政府也确实还了一万多元的欠款。但2002年牛漏镇与长丰镇合并后，廖松水又去找这第五任镇领导，这一任领导又还了廖松水一千元钱，可剩下的73235元钱廖松水却再也没能拿到。等待了近十年的廖松水实在不知道怎么才能拿回自己的欠款，犹豫再三，最后把长丰镇人民政府起诉到了万宁市法院，要求长丰镇人民政府依照还款协议，还清这笔欠款。3.名（自己的名义）eg.张某是某市车站路摆摊卖小吃的个体户.2000年8月20日,张某与一顾客谢某发生争执,继而相互推搡,致使谢某跌伤了右腿.第二天,某市某区公安分局治安科依据《治安管理处罚条例》第22条的规定,以殴打他人为由,裁决张某治安罚款100元,并赔偿医药费45元.该治安科未制作,送达治安处罚裁决书,罚款由治安科出具了一个收据.张某不服,以为殴打他人为由,向某区人民法院提起诉讼,状告某区公安分局治安科违法实施行政处罚.问:某区公安分局治安科是否能够以自己的名义对张某进行行政处罚某区公安分局治安科是否可以成为适格被告4.责(法律责任)eg.治安联防队标准具体含义权自己享有并行使行政职权；否则可能是民事主体名以自己名义实施行政活动；从其签名盖章上体现责必须能够独立承担因行政活动而产生的法律责任三个标准中，“责”才是金标准，有权、有名，但不能独立承担责任，仍然不是行政主体习题：下列关于行政主体的说法正确的是1、行政主体必须具有行政职权，否则不可能具有行政主体资格2、行政主体必须对外名义权3、能独立的承担责任4、只有行政机关才能成为行政主体二、行政主体与其他相关概念的关系（一）行政主体与行政机关1、并非所有行政机关都能成为行政主体。2、并非行政机关在所有场合都以行政主体的身份出现。3、在行政法上，能够以行政主体出现的并不限于行政机关。（二）行政主体与公务员（三）行政主体与行政法律关系主体练习题：下列选项正确的是（）A行政主体具有法人资格B行政主体可以以民事主体活动C行政机关可以行政主体身份活动D行政机关与行政主体是同一概念三、行政主体的种类(一)外部行政主体和内部行政主体根据行政主体实施行政权的范围不同内部行政主体-------本行政主体的组成机构、公务员或隶属于本行政主体的其他主体.如:北京市工商局企监处;上海市法制办综合处;外部行政主体-------依法对对社会公共事务进行管理的行政主体。大多数行政机关都是外部行政主体。事例分析为加强对黄浦江两岸综合开发的领导,推进黄浦江两岸开发工作的开展,市政府于2002年1月9日成立了黄浦江两岸开发工作领导小组,市领导亲自担任组长,副组长,市发展改革委,市建委,市经委等部门和沿江各区共17个单位的主要负责人出任领导小组成员.黄浦江两岸开发工作领导小组的性质？属于何种主体？（二）中央行政主体与地方行政主体中央行政主体是行使行政职权的范围及于全国,行使的职权具有全国性功效的机关或组织地方行政主体是行使行政职权的范围仅限于本行政区的机关或组织(三)职权行政主体和授权行政主体职权行政主体是指行使宪法,法律或法规赋予的固有行政职权的组织。例:国务院;市政府;房地局授权行政主体是指行使法律,法规规定的非固有行政职权.例:上海市地铁运营公司;高校;残疾人联合会;律师协会.(四)地域性行政主体与公务性行政主体地域性行政主体是指以行政地域为基础,行使行政职权的范围对象与行政主体所处的行政地域紧密联系的组织;例如:地方税务局公务性行政主体是指依法从事一定的公务活动,不以地域为设立标准,独立享有行政法上的权利与义务的行政主体.例如:海关总署,上海海关(国家设在上海口岸的进出境监督管理机关)(管辖范围辐射长三角流域,华东地区,长江流域）四、行政主体的资格指作为行政主体应当具备的条件。（一）行政主体资格的取得1、职权行政主体资格的取得:（1）依法成立（2）经有权机关批准（3）具有法定的机构编制和人员编制（4）拥有独立的行政经费,拥有必要的办公条件（5）经过必要的公告程序.例如:国务院各部委的设立,经全国人大常委会的批准.上海市邮政管理局（2006年9月设立）。根据《邮政体制改革方案》，将按照政企分开的原则，重新组建国家邮政局，作为国家邮政监管机构；组建中国邮政集团公司，经营各类邮政业务；上海市邮政管理局属于独立的邮政监管机构，受国家邮政局垂直领导。其主要职责是：贯彻执行国家关于邮政行业管理的法律法规、方针政策和邮政服务标准；监督管理本地区邮政市场；组织协调本地区邮政普遍服务以及机要通信、义务兵通信、党报党刊发行、盲人读物寄递等特殊服务的实施。2、授权行政主体资格的取得（1）授权依据首先，一般是法律、法规的直接授权《行政诉讼法》第25条第4款规定：“由法律、法规授权的组织所作的具体行政行为，该组织是被告。”但是，《行政复议法》第15条第1款第2项规定：“对政府工作部门依法设立的派出机构依照法律、法规或者规章规定，以自己的名义作出的具体行政行为不服的，向设立派出机构的部门或者该部门的本级地方人民政府申请行政复议。”据此推断，规章作出的授权规定也可以作为授权依据。但是对象一般只能是行政机关内设的机构和派出机构。其次，不能通过法定行政机关的间接授权，否则只能认定为委托《森林法实施细则》第24条规定：“对违反森林法行为的处罚，由县级以上人民政府的林业主管部门或其授权的单位决定。”这里的“授权”在《森林法》中并没有规定，同时，根据全国人大常务会法制工作委员会的解释，行政法规规定由行政主体“授权”的都只能被认定为委托决定。（2）具有相应的组织形式（具有管理公共事务职能的社会组织）（3）内容符合法定权限的要求《行政处罚法》第16条规定：“限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”（二）行政主体资格变更、消灭1、变更享有行政主体资格的组织因一定的法律事实而将原有的行政主体资格依法转移给其他行政主体的情况。包括行政主体的分解和行政主体的合并例如:浦东新区社会发展局由新闻出版,文化,教育,卫生,体育,民政等组成的一个综合机关。2、消灭因一定的法律事实而使已经具有行政主体资格的组织失去其主体资格的情况。包括行政的被解散和被撤销。例如:某国企计生办曾被授权从事婚姻登记行政职权,后撤销,行政主体资格消失,但计生办这个组织仍然存在。五、行政主体的范围（一）职权行政主体包括各级国家行政机关行政机关是指宪法或者行政组织法的规定而设置的，行使国家行政职权的国家机关。1、中央行政机关（1）国务院办公厅（2）国务院各部委（3）国务院直属特设机构（4）国务院直属机构（5）国务院各部委的国家局（6）国务院办事机构（非行政主体，经授权可以）（7）国务院议事协调机构和临时机构（非行政主体，授权）（8）国务院直属事业单位国务院办公厅：根据《国务院组织法》，国务院办公厅协助国务院领导处理国务院日常工作;根据有关法律、行政法规，国务院办公厅也有一定行政职能，但国务院办公厅无权制定规章，也不直接对相对人作出具体行政行为，不具有独立行政主体资格。国务院组成部门（25个）：国务院直属特设机构（1个）：国务院国有资产监督管理委员会国务院直属机构（16）：中华人民共和国海关总署国家税务总局国家工商行政管理总局国家质量监督检验检疫总局国家广播电影电视总局国家新闻出版总署(国家版权局)国家体育总局国家安全生产监督管理总局国家统计局国家林业局国家知识产权局国家旅游局国家宗教事务局国家预防腐败局不履行对外职能:国务院参事室国务院机关事务管理局国务院部委的国家局（22个）：国家信访局（由国务院办公厅管理）不是国家粮食局（由国家发展和改革委员会管理）国家能源局（由国家发展和改革委员会管理）国家国防科技工业局（由工业和信息化部管理）国家烟草专卖局（由工业和信息化部管理）国家外国专家局（由人力资源和社会保障部管理）国家公务员局（由人力资源和社会保障部管理）国家海洋局（由国土资源部管理）中国民用航空局（由交通运输部管理）国家测绘地理信息局（由国土资源部管理）国家邮政局（由交通运输部管理）国家文物局（由文化部管理）国家食品药品监督管理局（由卫生部管理）国家中医药管理局（由卫生部管理）国家外汇管理局（由中国人民银行管理）国家煤矿安全监察局（由国家安全生产监督管理总局管理）国家保密局国家密码管理局国家航天局国家原子能机构国家语言文字工作委员会国家核安全局（国家保密局与中央保密委员会办公室、国家密码管理局与中央密码工作领导小组办公室，一个机构两块牌子，列入中共中央直属机关的下属机构。工业和信息化部对外保留国家航天局、国家原子能机构牌子。教育部对外保留国家语言文字工作委员会牌子。环境保护部对外保留国家核安全局牌子。）国务院办事机构（7个）：不具有主体资格国务院侨务办公室国务院港澳事务办公室国务院法制办公室国务院研究室国务院台湾事务办公室国务院新闻办公室国家档案局国务院直属事业单位（14）：新华通讯社中国科学院中国社会科学院中国工程院国务院发展研究中心国家行政学院中国地震局（有）中国气象局（有）中国银行业监督管理委员会（有）中国证券监督管理委员会（有）中国保险监督管理委员会（有）国家电力监管委员会（有）全国社会保障基金理事会国家自然科学基金委员会国务院议事协调机构（29个）：国家国防动员委员会，具体工作由国家发展和改革委员会、总参谋部、总