经济法政策性特征的实证考察_基于31年最高人民法院工作报告的整理与分析

书书书JOURNALOFNANJINGUNIVERSITY(Philosophy，HumanitiesandSocialSciences)№1，2011·当代经济法学研究·经济法政策性特征的实证考察———基于31年最高人民法院工作报告的整理与分析刘思萱(南京大学法学院，南京210093)摘要:经济法的政策性特征是经济法学命题之一，司法活动对于经济法理念、经济法规范的适用亦是经济法价值、地位、作用的应有之义。我们通过文本分析的方法，梳理了31年来法院报告中有关经济政策的基本情况，并以同时期政府报告为参照系，归纳出经济政策在法院报告中出现的两种样态。通过对比，分析总结经济政策对裁判的总体性影响、对具体类型化案件的影响、对法院建设的影响，以及在特殊时期司法对经济政策的强化适用。通过考察司法活动与经济政策关系，得到经济政策如何影响司法活动的初步结论，客观地印证了经济法与经济政策的复杂关系。关键词:经济法;经济政策;法院报告;政府报告基金项目:南京大学研究生科研创新基金一、引言近年来，国内理论界与实务界就国家政策(包括经济政策)对司法活动所产生的影响进行过一些研究，对于正确认识司法与政策的关系具有一定的启示与借鉴作用。①但其中大量的论述或者停留于感性判断，或者仅着眼于特定的领域和事件，而更为重要的是，这些研究尚缺乏足够的实证资料支撑。在笔者看来，司法裁判活动(特别是裁判结论的作出与理由的阐述)是多种因素考量与共同作用的产物，在“以事实为根据，以法律为准绳”作为裁判活动基本准则的同时，法官对案件事实的认定与法律适用的把握不可避免地会受到政策等因素的影响。然而，针对个案的解剖来分析这些因素的影响方式又是比较困难的。就研究政策与裁判关系这一问题而言，寻找更为可行的研究路径，就成为决定这一研究成果可接受性与最大限度真实性的关键因素。笔者尝试以最能体现司法活动整体风貌的《最高人民法院工作报告》为切入点，并选择以最能体现政策内涵的《政府工作报告》作为参照，通过比较两种报告的相关内容，以期能从总体上揭示经济政策与司法裁判之间的关系。85①系统研究我国最高人民法院的重要文献，当推侯猛教授的《中国最高人民法院研究———以司法的影响力切入》，北京:法律出版社，2007年。相关论文可参见宋亚辉:《公共政策如何进入裁判过程》，《法商研究》2009年第6期;张友连:《法院为何要创制公共政策———法理视角的分析》，《浙江学刊》2009年第1期;蒋大兴:《法院如何实现公共政策———围绕法＜2002＞21号之检讨》，《华东政法学院学报》2005年第4期;苏力:《司法解释、公共政策和最高法院———从最高法院有关“奸淫幼女”的司法解释切入》，《法学》2003年第8期;袁明圣:《公共政策在司法裁判中的定位与适用》，《法律科学》2005年第1期;庞凌:《法院的公共政策功能分析》，《当代法学》2003年第10期等。◇刘思萱经济法政策性特征的实证考察当代经济法学研究作为一种制度安排，最高人民法院院长需要在每年的全国人大会议上就一年的工作进行报告，接受人大代表们的审议与表决。《最高人民法院工作报告》(以下简称为法院报告)由专门的工作组起草，经过多次主题调研，并征求人大代表、政协委员和社会各界代表的意见，汇总全国法院相关数据，反复修改后最终定稿。①基于向全国人大代表和政协委员们全面介绍法院工作的需要与篇幅、时间的限制，每年的法院报告均集中笔力于全国法院系统的主要工作成绩与未来一年的主要工作计划。②“按照常理，最高法院会竭力将自己的主要成就或‘最闪光’的地方，都写进这些工作报告中。”③而法院工作与国家整体经济、社会发展之间的关系(从而也表现为法院工作与国家经济政策之间的关系)必然也是全国人大代表们最为关注的内容，从而成为法院报告中最为重要的内容之一。因此，法院报告就成为研究国家经济政策与司法活动之间关系最为直接与有效的文本，据此可以从整体上把握最高人民法院以及全国法院系统在经济政策影响下已经(或是可能)在当年开展的主要工作、下一年度的工作计划以及这些工作的基本思路、基本方法与基本效果。值得注意的是，法院报告中对国家经济政策有多种表述方式，最为典型与普遍的是简单而直接地用“政策”或“依据政策”等字样，如:“按照党和国家的方针、政策”，“对外开放政策”等。同时，法院报告中还有众多文字是对国家政策(包括经济政策)背景与内容的解读和司法机关落实这些政策的部署。为了还原当时社会经济发展状况和经济政策的背景、精神与内涵，保证对法院报告解读的准确性、客观性、全面性及与研究目的的匹配性，在解读法院报告中提及或蕴含的经济政策时必须选择最合适的参照系，而《政府工作报告》正是不二选择。在每年一度的全国两会上，国务院总理需要向全国人大代表与全国政协委员们作《政府工作报告》(以下简称政府报告)，全面地汇报上一年度政府系统所做的工作与成就，特别是工作的思路、指导思想、基本政策等。虽然在我国，国家政策形成过程较为复杂，但作为一种政策特别是经济政策的载体，政府报告应当是经济政策最为直接、全面展示的文本。为此，本文将法院报告与政府报告进行对照比较，在依据政府报告确定每年或每阶段国家经济政策的基础上，分析法院报告对于这些经济政策的解读、适用、体现等，从而全面、准确地把握经济政策与司法裁判之间的关系。此外，需要说明的是，对于政策(特别是经济政策)的内涵、外延等诸多问题，本文无力予以厘清与界定，故暂不涉及，而是基于实证的立场和本文的研究旨趣，以一般的理解作为研究的出发点。二、法院报告中经济政策的样态总览鉴于政策一词有可能指代经济政策，所以下面首先对“政策”一词的出现频率进行梳理，然后再集中分析经济政策在31年法院报告中的存在形态。(一)“政策”一词在法院报告中的分布与分析在31年法院报告中，包含有“政策”一词的表述共有109处。单从包含“政策”一词的表述95①②③以2004年法院报告的制作为例，时任最高院院长肖扬直接领导报告的起草工作，亲自主持多次座谈，听取专家、学者的意见，报告的结构和内容也多次进行指导，亲自审阅并提出修改意见(参见倪寿明:《重新架构报告:回归宪法原则》，《人民法院报》2004年3月11日)。从1992年起，法院报告开始以专门的段落和篇章对下一年的工作进行规划。同时，自1994年起，法院报告开始更重视对最高法院自身工作成绩的汇报与总结(参见1992年《最高人民法院工作报告》;马守敏:《最高人民法院工作报告令人耳目一新》，《人民法院报》2004年3月12日)。喻中:《论中国最高人民法院实际承担的政治功能》，《清华法学》(第七辑)，北京:清华大学出版社，2006年，第35页。南京大学学报︵哲学·人文科学·社会科学︶二〇一一年第一期当代研究系列在报告中的分布来看，刑事审判部分出现频率最高，一共有49次，占总数的44．9%;紧随其后的是民商事审判部分，共计29次，占总数的26．6%;在法院工作的小结和下一年度计划部分也出现了16次，占总数的14．7%。31年的法院报告中，相关“政策”一词的表述又可细化为:“政策”(未具体区分为何政策)54次、“司法政策”3次、“惩办与宽大相结合的刑事政策”10次、“宽严相济的刑事政策”11次;而涉及经济“政策”的表述为21次。80年代前期，“政策”一词的使用呈强化趋势。1980－1982年的法院报告中，直接在开篇即出现“政策”，并将司法活动适用“政策”置于适用“法律”之前。例如1981年法院报告指出:“按照党和国家的方针、政策，按照国家的法律、法令，独立行使审判权，审判了大批刑事案件、民事案件和一批经济案件，处理了大量的申诉案件。”1982年法院报告也有类似表述:“按照国家的方针、政策和法律、法令，审判和处理了大批刑事案件、民事案件和一批经济合同纠纷案件以及大量的申诉案件。”这些表述之所以出现，一定程度上与当时相关法律的匮乏有关。当时我国的法制建设刚刚重新启动，可以适用的法律极其有限，①导致法院将国家政策作为司法最直接的依据予以强化。可以印证上述分析的是，此种表述在1982年新宪法颁布后发生了变化。在1984年的法院报告中，首次将“政策”放至“宪法”、“法律”之后:“自一九八三年六月第六届全国人民代表大会第一次会议以来，最高人民法院和地方各级人民法院、各级专门法院坚决贯彻执行宪法、法律和政策，审判工作取得了显著的成绩。”这体现出社会发展和法制逐步健全后，司法必将宪法和法律(而非政策)作为裁判活动的主要与首要依据。从80年代中后期开始，“政策”在每年报告中的出现呈逐渐减弱的趋势。1992年后大部分年度的法院报告中“政策”一词出现次数已少于该词出现的年平均数(但这一趋势在2009年被打破，原因将在下文中分析)。然而，仅仅从“政策”一词的出现频率与分布情况中，并不能必然推导出国家政策(包括经济政策)在法院报告中的影响正在逐年降低这一结论，最重要的原因在于，在31年法院报告中，经济政策存在特定的双重面相。(二)经济政策在31年法院报告中存在形态分析经济政策在31年法院报告中有两种存在的样态:一种是直接以“政策”一词明确出现;另一种则是将经济政策的精神、实质内容予以描述并蕴含于报告字里行间。1．直接表述的经济“政策”在31年法院报告中，直接表述的经济“政策”有21处，详见表1:表11980－2010年法院报告中直接表述的经济“政策”表述方式次数出现年份表述方式次数出现年份经济政策11981宏观经济/调控政策51997、2010对外开放、对内搞活政策51982、1983、1986农村土地承包政策11999对外开放政策41985、1986农村改革和发展政策11999搞活政策11987拉动内需政策12010房地产政策11997经济平稳较快发展政策措施1201006①当时实施中的法律仅有1979年《刑法》、1979年《刑事诉讼法》、1981年《经济合同法》、1982年《民事诉讼法》等。◇刘思萱经济法政策性特征的实证考察当代经济法学研究这些直接表述出来的经济“政策”，占31年法院报告中“政策”一词出现总数的19．3%，这仅仅是法院报告中蕴含的经济政策的一小部分。2．间接描述的经济政策与直接表述的经济“政策”形成鲜明对比的是，以间接描述方式在报告中出现的经济政策更为多样，集中体现为以下几种形式:(1)以引用中央相关会议精神、文件接入经济政策在31年法院报告中，多次提到相关会议、文件和规定，并在报告的前后文中对当时会议、文件和规定所涉的经济政策予以提及，为相关经济政策提供了接入口，详见表2:表21980－2010年法院报告中相关会议/文件及其包含的经济政策摘录年份会议名称/文件名称包含的经济政策1983党的十一届三中全会的路线党和国家的工作重点已经转移到社会主义现代化经济建设上来1985中共十二届三中全会《关于经济体制改革的决定》经济体制改革和社会主义现代化建设1986第六届全国人民代表大会第三次会议决议经济体制改革的深入进行和国民经济的进一步发展1988中共中央和国务院关于进一步制止党政机关和党政干部经商办企业的规定清理和整顿各类公司1991十年规划和“八五”计划纲要治理整顿、深化改革、扩大开放;发展和健全社会主义市场1992中共中央工作会议搞好国营大中型企业，加快改革开放的步伐，加快社会主义经济建设1994中共中央、国务院作出加强宏观调控的决策实施宏观调控的战略1995“八五”计划以深化国有企业改革为重点，巩固和完善宏观管理体制改革的措施，实现国民经济持续、快速、健康发展1996十四届五中全会《中共中央关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的建议》党在社会主义初级阶段的基本路线和“抓住机遇，深化改革，扩大开放，促进发展，保持稳定”的基本方针1999邓小平理论和党的十五大精神党中央关于深化金融改革、维护金融秩序、加强金融法治的部署2002九届全国人大四次会议精神西部大开发2005十六大和十六届三中全会精神依法保障国有企业股份制改造，促进社会主义市场经济体制的完善2006十届全国人大三次会议构建社会主义和谐社会，促进经济社会全面协调发展，社会主