包括自然资源资产产权制度在内的生态文明体制改革的总体思路

２０８　　􀪋􀪋引领新常态：若干重点领域改革探索包括自然资源资产产权制度在内的生态文明体制改革的总体思路中国社会科学院城市发展与环境研究所摘　要：生态文明体制改革在我国改革中占有重要地位，具有全局性、战略性与约束性特征。从相对独立性的视角看，生态文明体制改革包括健全自然资源资产产权制度和用途管制制度，划定生态保护红线，实行资源有偿使用制度和生态补偿制度，改革生态环境保护管理体制等内容。目前生态文明体制改革存在的问题及深层次原因有：相关法律法规缺失或矛盾，部门与地区改革任务碎片化倾向突出，市场机制发展基础薄弱，其他配套制度改革还未深入等。生态文明体制下一步改革的方向及政策建议包括：从部门分割到一体化、从地区分割到统筹协调的制度改革，从行政导向到市场导向的改革，从碎片化制度到融入性制度的改革，从政府主导到全社会参与的改革，从增量考评到存量考评的改革等。关键词：生态文明　体制改革　自然资源　资产　产权制度包括自然资源资产产权制度在内的生态文明体制改革的总体思路􀪋􀪋２０９　　一　研究背景与意义生态文明是相对工业文明提出来的，和谐为一种发展理念。从狭义上说，生态文明是指人和自然关系上的一种道德伦理与行为准则，它把人本身作为自然界的一员，在观念上，人要尊重自然，公平对待自然；在行为上，人的一切活动要充分尊重自然规律，寻求人和自然的和谐发展。而从广义上看，生态文明既包括尊重自然、与自然同存共荣的价值观，也包括在这种价值观指导下形成的生产方式、经济基础和上层建筑，是“人与自然和谐共进、生产力高度发达、人文全面发展、社会持续繁荣”的社会的一切物质和精神成果的总和。但是，生态文明不是简单地对工业文明进行否定或者替代，而是利用生态文明的理念和原则对工业文明进行整体改造和提升，形成一种新的社会文明形态，具有普适性和普世意义，不仅是发达国家，发展中国家也需要文明转型，实现人与自然的和谐和可持续发展。２００３年６月２５日，“生态文明”第一次写入党的文件。《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》中提出要“建设山川秀美的生态文明社会”。２００７年党的十七大报告要求：“建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式。生态文明观念在全社会牢固树立。”２０１２年７月２３日，胡锦涛同志在中央党校省部级主要领导干部专题研讨会开班式的讲话中提出：“推进生态文明建设，是涉及生产方式和生活方式根本性变革的战略任务，必须把生态文２１０　　􀪋􀪋引领新常态：若干重点领域改革探索明建设的理念、原则、目标等深刻融入和全面贯穿到我国经济、政治、文化、社会建设的各方面和全过程，坚持节约资源和保护环境的基本国策，着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，为人民创造良好的生产生活环境。”２０１２年，党的十八大报告进一步将生态文明提升至国家战略层面，将其列为建设中国特色社会主义的重要组成部分，强调“建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计。面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展”。党的十八大对推进生态文明建设做出的全面战略部署，既包含对以往社会经济发展方式的反思，也预示着开启面向新的经济增长方式和社会文明形态的新一轮探索，标志着中国现代化转型正式进入了一个新的阶段。２０１３年，十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）进一步提出，要加快生态文明制度建设。２０１４年６月２０日，国务院批转发展改革委员会《关于２０１４年深化经济体制改革重点任务的意见》（以下简称《意见》），《意见》部署了７个方面的重点改革任务，其中任务之一就是加快生态文明体制改革。生态文明体制改革不仅具有相对的独立性，更具有全局性。从相对独立性的视角看，生态文明体制改革包括健全自然资源资产产权制度和用途管制制度，划定生态保护红线，实行资源有偿使用制度和生态补偿制度，改革生态环境保护管理体制。但是，各个生态文明制度要素的改革，不仅具有内在关联性，而且与经包括自然资源资产产权制度在内的生态文明体制改革的总体思路􀪋􀪋２１１　　济、社会和文化体制改革的各项任务相互关联，具有整体性和全局性。从全局性视角看，生态文明建设需要融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程；需要建立健全符合生态文明要求的市场机制、法律体系、治理构架、考核评估和责任追究制度。只有这样，才能从根本上解决我国发展中不平衡、不协调、不可持续的问题，推动全社会向生态文明整体转型。全国生态文明建设试点工作在２００８年５月启动，截至２０１３年１０月环境保护部共开展了６批全国生态文明建设试点工作。２０１３年１２月，国家发展改革委、财政部等６部委组织开展了国家生态文明先行示范区建设活动。这些试点示范工作，对创新生态文明体制机制，因地制宜探索生态文明建设模式，有效开展生态文明建设，具有重要意义。生态文明体制改革在我国改革总体中的重要地位，主要体现在：①全局性。生态文明是全方位的概念，无限定边界，需要“融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程”，这样方能发挥效力与实现价值目标，因此生态文明制度建设是全社会的总体建设目标，涉及每一个领域，具有显著的关联性。②战略性。从国内外发展实践分析，资源环境承载能力、自然生态条件是制约发展的重要因素，任何国家和地区在发展过程中不可能无视资源环境约束，因此生态文明制度建设是经济社会发展到一定阶段的必然选择，也是促进民族永续发展、建设美丽中国的必由之路。③约束性。生态文明制度建设的重要性和必要性在于发展空间是有边界的，发展需要考虑资源环境生态的刚性约束。健全自然资源资产产权制度和用途管制制度，划定生态保护红线的目的在于保障国家生态安全，促进经济社会可持续发２１２　　􀪋􀪋引领新常态：若干重点领域改革探索展，是实现生态功能提升、环境质量改善、资源永续利用的根本保障。二　国内改革进展与国外经验借鉴（一）国内改革进展资源有偿使用和生态补偿制度的目标，是建立操作性强的反映市场供求的自然资源稀缺程度、生态环境损害成本和修复收益的自然资源有偿使用和生态补偿制度，构建对重点生态功能区的转移支付、地区间的收益付费和市场服务的生态补偿制度体系。中国是以社会主义公有制为主体的国家，中国的资源有偿使用制度，就是在自然资源属于国家所有的前提下，对涉及自然资源的包括使用权、收益权等的用益权进行有偿转让，即利益交换、补偿和分配等要以权利金的给付来体现，同时政府作为管理者对自然资源开发活动征收相关税费。中国的资源有偿使用制度建设的目标，就是营造公平、公开、公正的资源市场环境，形成统一、开放、有序的资源初始配置机制和二级市场交易体系，建立易于政府调控、市场配置有序的资源流转运行机制，提高资源的利用效率，保障经济社会的可持续发展。党的十七大报告、十八大报告和十八届三中全会通过的《决定》中，都强调要建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制。国务院批转国家发展改革委《关于２０１４年深化经济体制改革重点任务的意见》提出，要健全资源节约环境保护体制，包括自然资源资产产权制度在内的生态文明体制改革的总体思路􀪋􀪋２１３　　加快生态文明建设。探索编制自然资源资产负债表，加大对自然价值较高的国土空间的保护力度。推动建立跨区域、跨流域的生态补偿机制，促进形成综合补偿与分类补偿相结合，转移支付、横向补偿和市场交易互为补充的生态补偿制度。完善资源有偿使用、环境损害赔偿、环境污染责任保险等制度。目前，从国家到省市一级均制定了生态补偿的相关制度和措施，中央政府一级包括森林生态效益补偿基金制度、草原生态补偿制度、水资源和水土保持生态补偿机制、矿山环境治理和生态恢复责任制度、重点生态功能区转移支付制度等。由国家发改委、财政部、国土资源部、水利部、环保部、林业局等１１个部门和单位组成条例起草小组，目前生态补偿条例草稿已经形成。初步形成了生态补偿制度框架，生态补偿范围从湿地、矿产资源开发扩大到流域、水资源、饮用水水源保护、农业、草原、森林、自然保护区、重点生态功能区、区域、海洋十大领域。森林与自然保护区的生态补偿制度进一步完善。近期的进展主要集中在集体林权制度配套改革，这是自上而下进行的深化改革，包括继续推进林木采伐改革试点、森林保险试点；试点用林权林木抵押到银行贷款，为金融支林积累经验；完善政策性森林保险投保、定损、理赔制度，提高保险的保障能力和灾前预防能力；积极探索集体公益林管护机制，加强公益林管护和补偿政策兑现落实工作，支持地方探索赎买重点生态区位集体公益林；推进森林资源“量价分离”资产评估，推广林地林木价格评价体系建设，探索制定林权流转基准价格等。在水资源和流域的生态补偿制度建设方面，环保部启动了东２１４　　􀪋􀪋引领新常态：若干重点领域改革探索江流域等生态补偿试点，发改委、财政部和水利部联合出台文件，要求进一步提高水资源费征收标准，并研究制定《水土保持补偿费征收使用管理办法》。财政部、环保部等在新安江流域启动全国首个跨省流域生态补偿机制试点，“明确责任、各负其责，地方为主、中央监管，监测为据、以补促治”，设置补偿基金专项用于新安江上游产业结构调整和产业布局优化、流域综合治理、水环境保护和水污染治理等方面。在每年５亿元的补偿基金中，皖浙两省各出资１亿元，年度水质达到考核标准，浙江拨付给安徽１亿元，否则相反。按照“谁污染谁治理，谁受益谁补偿”的生态补偿原则，上游的安徽省为护送一江清水到浙江省而做出的贡献能得到实质性的回报，而这种回报也有助于新安江水环境保护。尽管补偿资金相对于流域生态保护的需要仍是杯水车薪，但却具有风向标意义，皖浙两省在“利益共享、责任共担”的跨省流域水环境生态补偿新模式和新机制方面迈出了重要一步，为解决流域上下游水质保护与受益分离的问题，建立健全由国家有关部门牵头实施的执行监督和协调处置机制提供了宝贵的经验。我国已经形成矿山环境治理和生态恢复责任制度，２０１４年以来新的改革举措主要有两项。一是，２０１４年１月２９日，财政部、国家发展改革委、水利部、中国人民银行发布了《水土保持补偿费征收使用管理办法》（财综〔２０１４〕８号），开征水土保持补偿费，替代了原各地区征收的水土流失防治费、水土保持设施补偿费、水土流失补偿费等涉及水土流失防治和补偿的收费。二是，２０１４年５月７日，国家发展改革委、财政部、水利部公布了《水土保持补偿费收费标准（试行）》（发改价格包括自然资源资产产权制度在内的生态文明体制改革的总体思路􀪋􀪋２１５　　〔２０１４〕８８６号），明确对一般性生产建设项目将按征占用土地面积一次性计征水土保持补偿费。根据新的补偿标准，开采矿产资源的项目在建设期间，将按照一般性生产建设项目计征。我国制定水土保持补偿费收费标准，既考虑到预防和治理水土流失，促进水土资源的保护和合理利用，也考虑到不同区域水土流失状况和不同行业对生态环境的影响差异。各省市的具体实施办法将陆续出台。在区域生态补偿制度建设方面，着力推进国家重点生态功能区生态补偿，建立了重点生态功能区转移支付制度。目前，转移支付实施范围已扩大到４６６个县（市、区）。我国的资源有偿使用制度和生态补偿制度建设工作更多的是依据全国人大和中央政府制定的规范性政策文件和国务院部门规章推行实施的。地方政府除了配合国家的相关政策法规制定具体实施办法，也结合当地实际出台了许多针对性的改革措施，主要集中在森林、流域、自然保护区、海洋、矿产资源开发等领域，也涉及湿地、农业、土壤、防治沙化和荒漠化、水资源保护和草原的生态补偿。如海南省２０１４年大力推进自然资源有偿使用制度改革，开展了生态环境损害赔偿制度、责任追究制度的前期调研工作，探索损害赔偿制度试点，改革生态补偿制度，组织制定国家重点生态功能区生态转移支付资金使用管理办法、中部山区国家重点生态功能区生态环境质量考核办法，实行生态转移支付资金与考核结果挂钩的奖惩制度。山东省积极