国际气候制度的演进与中国方案设计

今年几个热点报告的解读和国际气候制度研究新进展陈迎中国社科院可持续发展研究中心2008年11月21日主要内容波兹南会议的主要背景斯特恩新报告布莱尔报告墨西哥资金机制方案碳预算方案研究进展波兹南会议(COP14)的主要背景巴厘岛会议(COP13)和巴厘路线图曼谷会议波恩会议加纳会议波兹南会议(COP14):通往哥本哈根之路斯特恩新报告KEYELEMENTSOFAGLOBALDEALONCLIMATECHANGE从逻辑上看：原报告从经济学角度论证欧盟2度上限目标的科学性、可行性、紧迫性；新报告在接受主要结论的前提下做制度设计。从形式上看：原报告科学味道比较浓，新报告政策意味非常重。从代表立场看：是独立报告？还是代表英国和欧盟立场？从内容完整性看：原报告内容庞杂，新报告是一份相当完整的2012年后国际气候制度设计方案。斯特恩新报告的关键要点解读要点1：制度框架设计和评价的基本原则效果：主要指减排的环境效果效率：主要指减排成本的最小化公平：含义比较广泛，存在不同的理解虽然没有错，但并不全面，也没有新意。Ecofys综合评价标准2003环境标准政治标准环境有效性，能否鼓励尽早行动公平原则，大国立场的一致性经济标准技术标准考虑各国具体国情，减少负面影响与公约和议定书框架的相容性，技术难易程度要点2:全球长期目标和减排义务分担全球长期目标的不同表述方式升温：继续坚持全球升温不超过2度；浓度：稳定浓度指标更低，450-500ppm因果链前移：“排放－浓度－辐射强迫－升温”•全球排放总量：400亿吨CO2当量－200－100•人均排放量：人均2吨二氧化碳当量为趋同目标要点2:全球长期目标和减排义务分担发达国家与发展中国家的减排义务分担发达国家：率先行动，实现趋同目标，2050年在1990年基础上减排80-90％。•美国不可能：从目前20-25吨下降到2吨，相当于在2005年基础上减排90-92%，在1990年基础上减排88-91％(图)•英国也不认同：从目前10-12吨下降到2吨，减排80-83%，高于英国60％的目标。发展中国家：必须行动，强调2050年全球90亿人口中80亿来自发展中国家；从国家政策措施向有约束力的减排目标过渡，从现在开始就要制定“可信的稳定长期目标的行动计划”；为实现趋同目标，2020年多数国家必须承诺减排义务•中国印度也很难:目前中国5吨，印度2吨，即使允许近期增长，但要实现2050年下降到2吨，发展空间非常有限。美国国会气候提案减排目标比较激进派，2050年80％但2030年前目标很低保守派，2030年回到1990水平现实派，2050年相比2005年减排70％要点2:全球长期目标和减排义务分担公平性缺陷：报告承认人均排放趋同只是实用的方法，没有考虑发达国家的历史责任和未来对全球增温的贡献。生产者与消费者的责任：有积极意义但没有解决方案要点3：发展中国家参与和碳市场从减排目标看，人均排放趋同，没有对不同国家区别对待。从时间安排看，2020年多数发展中国家必须承诺有约束力的减排目标是不切实际的。从方式看，“单向贸易”和“批发贸易”，表面上为了吸引更多资金到发展中国家，实质是容易演变为变相国家目标。从手段上，基于竞争力担忧而建议国际贸易部门制定标准化的基准线，对发展中国家发展，尤其是落后地区的发展造成严重影响。要点4：吸引发展中国家参与的政策措施－－“胡萝卜＋大棒”适应：中国不能对获得适应资金抱有幻想发达国家拍卖排放权收入筹集适应基金长期看期望中等收入发展中国家为增加资金做出贡献适应与减缓挂钩适应资金分配的4个标准资金固然重要，市场、技术和信息也重要适应的成本效益评估方法还需要进一步研究要点4：吸引发展中国家参与的政策措施－－“胡萝卜＋大棒”技术：回避技术转让，建议全球协调行动三类低碳技术发展低碳技术全球市场全球统一标准(电器能效，建筑，交通等)协调公共基金基于部门或规划的方法对发展中国家定向资助要点4：吸引发展中国家参与的政策措施－－“胡萝卜＋大棒”国际碳市场：诱人前景能否兑现，主要取决于发达国家能否承诺更严格的减排义务排放贸易、法规、标准和税收等措施多管齐下国际排放上限和排放贸易制度的合理性国际碳市场规模的乐观估计，2020年200-750亿美元，2030年500-1000亿美元发展中国家也有责任创造环境吸引投资资金机制：强调公约框架外新机制（CIF）要点5：减少毁林排放明确将毁林问题国际化关注毁林相关的碳泄漏问题支持完全将减少毁林排放纳入市场提出筹集资金的可能来源起草“全球金融与林业”评估报告，后续谈判可能利用该议题实现分化发展中国家的政治目的不提造林再造林问题要点6：执行和制度安排分阶段实施的时间表：2009年哥本哈根：短期目标2010-2020年：过渡期2020年之后：长期目标，所有国家组成排放上限和排放贸易体系，制度安排需要遵循的4个原则：监督、核查、认证，数据可靠性；适应知识进步和环境转变的灵活性；国家目标分解到地方目标的利益平衡一定程度的实用主义目的是将报告提出的各项有国际气候制度的建议在国际和国内层面上法律化、制度化。布莱尔报告推出背景气候组织(ClimateGroup)写作班子专家咨询穿梭外交目标：提供给G8峰会讨论，推进国际气候谈判进程，促成哥本哈根协定的达成BreakingtheClimateDeadlock：AGlobalDealforOurLow-CarbonFuture布莱尔报告的主要内容气候变化问题的科学背景和低碳经济发展的道路构建2012年后国际气候制度的框架：分十大要素系统阐述，每个要素下三段论：问题分析，政策选择，未来可能的发展方向G8峰会可能发挥的作用关键要点的分析与解读气候变化问题的科学背景引用IPCC第四次评估报告的主要结论作为科学基础，但某些地方断章取义，有选择使用低碳经济的主要内容未涉及消费问题对发展中国家的发展问题关注不够关键要点的分析与解读低碳经济新技术的优先领域对CCS和生物燃料技术的估计过于乐观明确支持发展核能对水电发展未表明态度对人们普遍关注问题给出一定的解释国际竞争力问题：有影响但不严重向低碳经济的转型成本：成本不高还有收益，未考虑资金、技术和能力等方面的障碍科学不确定性：存在但人类不能等待，未考虑适应能力增强关键要点的分析与解读十大要素可分为三组：减缓目标：全球目标发达国家排放上限发展中国家的义务两个特殊部门：毁林、航空航海排放吸引发展中国家参与的手段市场资金技术适应国际层面的制度建设关键要点的分析与解读全球目标2020年550ppm下降到450ppm比例（50％）变成绝对量（200亿tCO2eq），避免基年的影响多目标：趋同人均2tCO2eq和千年发展目标（MDG）根据科学发展可调整发达国家排放上限2020年25-40%，高于2020年欧盟20－30％的目标，但显然达不到人均2tCO2eq趋同目标的要求多种手段和海外减排的补充性发展中国家的义务Commitment用词敏感表明没有上限但实际有上限分成4组，中国属于第2组，短期参与基于部门的市场机制和国家政策措施，2020年后承担有约束力的排放上限关键要点的分析与解读毁林减少毁林排放在减排目标中的作用，热带毁林国家承诺BAU资金规模、来源、分配途径市场激励机制提及造林，但没有具体建议航空航海两种途径：跨国部门协定，纳入国家排放清单和目标政策措施：税收、市场管理机构对受影响较大的贫穷国家进行补偿关键要点的分析与解读市场机制从国对国向公司对公司发展，逐渐链接建立全球市场保护性地价参与市场与义务挂钩区分交易对象的不同品质资金三种来源：拍卖、税收（尤其是航空航海排放）和增加ODA，但可能筹资量没有评估，并包含了增加的ODA资金使用与义务挂钩关键要点的分析与解读技术强调政府的作用采用RDD，避谈技术转让技术合作机制IPR不让步，只是提出通过延长保护期换取优惠产品的全球效率标准的可能影响适应强调适应是国际气候制度的重要组成部分建立全球适应框架，适应与减灾、健康和粮食安全结合，建立地区研究咨询中心技术合作机制既要包括减缓又要有适应全球保险机制适应对团结发展中国家有重要意义，但中国获得资金技术的潜力十分有限关键要点的分析与解读国际层面的制度建设IPCC的科学评估加强公约秘书处的作用（如清单、监测、度量、强制机制）协调新的机构和新基金（如技术合作基金，全球适应基金）扩展碳市场后的管理（公约内的EB，公约外建立新机构）关键要点的分析与解读G8要达成共识并采取具体行动2020年全球排放出现拐点不现实从G8扩展到OECD，倡议采取联合行动，不同于公约下的附件I和发达国家的分类G8成果，有长期目标没有中期目标报告只字不提参与对话的8个发展中国家，G8声明G8+8没有达成一致墨西哥资金机制方案墨西哥政府建议建立“应对气候变化全球基金”（“绿色基金”），官方推动一个覆盖全球、链接全部主要议题的综合性大基金，实际上是国际气候制度方案墨西哥身份特殊，G8+5，OECD，环境一致性国家集团各国资金义务的分担污染者付费原则公平原则效率原则支付能力原则问题：强制性资金义务达成分担方案很困难，如何保障强制性，与自愿资金的关系和额外性问题资金的规模和扩展从公约长期目标推算资金需求具有很大的不确定性滚动发展缺乏时间表扩展其他资金渠道（拍卖排放权，征税等）的潜力和可操作性资金的分配和使用和管理机制非歧视原则，所有国家贡献，所有国家使用，曲解和违背公约基本原则，模糊附件I和非附件I国家之间的界限发达国家最多使用贡献量的70％，资金规模可能庞大，但资金转移量有限，且限制单一大国资金使用量以减缓为主，其他领域为辅，覆盖领域广泛（灰色和绿色两类），应用层次灵活，均需建立基准线与碳市场的关系有待明确管理机制，科学委员会和多边银行委员会中国的应对策略形式上提供了可供参考借鉴的2012年后国际气候制度设计方案的样本，内容中也有一些富有启发的观点；有必要跟踪研究和解读，对不能认同的东西应有所警惕，适当方式回应；有针对性地加强“中国案文”的研究，选择适当的推出方式和时机。碳预算方案研究进展碳预算方案的理论基础人文发展理论与公平原则人际公平而非国际公平存量公平而非流量公平消费侧相对生产侧方法更合理思路：开发一种能体现上述公平原则内涵的排放空间分配方案，及其相应国际气候制度框架。同时满足公平和可持续性目标：公平目标：优先保障全球上每个人过上像样生活的基本需求，遏制奢侈浪费，鼓励低碳发展可持续性目标：实现保护全球气候的长期目标碳预算方案的发展过程2002年：承担发改委课题，COP8新德里散发研究报告，阐述“人文发展”理论，强调满足人的基本需求。2003年和2006年：两次举办边会，获得较好的国际反响。国际上称为“人文发展方案”或“基本需求方案”，内罗毕边会改称“碳预算方案”；主要挑战：概念上获得国际认可，但“自下而上”的定量分析方法存在较大技术难度，引起争议，制约其可操作性。碳预算方案研究方法的转换可持续？基本生活需求各国碳排放需求全球长期目标公平?自下而上方法全球长期目标全球碳预算各国碳预算及调整满足基本生活需求自上而下方法可持续公平满足全球长期目标和全球碳预算全球长期目标：2050年相对2005年减排50%气体：数据限制只考虑化石燃料相关的CO2；全球排放路径历史排放路径：采用橡树岭历史数据；未来排放路径：满足全球长期目标的可能路径•A情景：2015年达到峰值•B情景：2025年达到峰值全球碳预算：一定时期内的累计排放简化方法：直接累计，排放路径对时间积分科学方法：衰减法，引入衰减函数后对时间积分全球二氧化碳排放函数AB0500010000150002000025000300003500040000