人口有序管理的国际经验与中国实践

1人口有序管理的国际经验与中国实践——基于流动人口服务管理的视角随着改革开放的推进和经济体制的转型，我国以户籍制度为基础的二元社会管理体制逐步弱化，而产业变动、城市化进程及国民经济增长空前加速，人口流动呈现高度活跃态势。目前，我国流动人口服务管理工作开始围绕人口的基本信息、资格审查以及相关公共服务三方面展开工作，但流动人口这一管理客体仍表现出组织弱、就业差、融合低、管理难等问题，而政府部门这一管理主体也体现出主体不清、效率不高、信息不明、队伍不足等问题。“他山之石，可以攻玉”。本文试图探讨发达国家在人口证件登记、信息管理、流动人口调控及社会融合等方面的有序管理经验，以期为我国加强流动人口服务管理工作提供借鉴。本文拟解决三个问题：第一，发达国家实现人口有序管理的理念、基础和手段分别是什么？第二，基于国际经验，界定何为“人口有序管理”？发达国家人口有序管理经验植入我国存在哪些制度障碍？第三，在人口有序管理良性循环的理论框架指导下，未来我国加强流动人口服务管理工作的政策思路涉及哪些方面？一、“人口之鉴”：发达国家人口有序管理经验针对人口有序管理，主要发达国家是在确保公民自由迁移权的前提下，综合运用行政、法律、税收、规划、市场、福利、信息等各种手段，吸引居民主动接受管理，合理引导人口流量和流向，从而有效2调控区域间的人口流动，保障区域内的社会融合。1、以生命事件和生活事件信息系统为双核支撑，构建人口服务管理的工作平台建立以生命事件和生活事件为双核心的人口信息系统是实现人口有序管理的重要手段，也是掌握人口迁移流动信息的重要途径。例如，在美国，人口微观信息的日常统计主要来源于两大系统的制度支持：生命登记制度（Vitalregistrationsystem）和社会安全号制度（SocialSecurityCard），这两套系统分工明确，各有侧重。“生命登记制度”侧重于记录人口生命事件的微观信息，即出生、死亡、婚姻、领养、胎儿死亡、流产、父母基本情况、父母与子女的社会关系等[1]，但较少涉及国内人口迁移和流动信息。在美国，包括出生、死亡以及绝大部分的结婚信息等生命事件记录，主要由各州人口统计局保存，而各州主要通过公共卫生统计和信息系统协会（theAssociationforPublicHealthStatisticsandInformationSystems）来完成联邦政府所要求的生命登记工作[2]；其他生命事件记录，诸如契约、抵押、姓名变更、离婚以及部分州不集中统计的结婚记录等信息，主要由所在郡的法院书记员保存。[3]生命登记制度除了提供个体微观信息外，还能够与人口普查数据结合，为人口有序管理提供翔实的宏观数据资料，即郡及郡以上人口估计的基数来源于人口普查，更新数据的信息基于生命登记资料等各种行政记录。不过，详尽而完备的生命事项登记需要耗费大量人力、物力，而且美国出生、死亡等事项的登记也未做到100％完善。3另一方面，“社会安全号制度”侧重于记录公民身份及日常生活的微观信息，是政府管理常住人口的重要手段，它记载着包括迁移、居住、纳税、驾照、补助金额等在内的多维信息，它是申请入学、贷款、信用卡、银行开户等重要事件的凭证，由美国社会保障局针对个人发行并由其负责管理，居民终身使用。申请社会安全号（SocialSecurityNumber，简称“SSN”），需要提供父母的SSN，最后由生命登记办公室分配一个SSN。由于美国不实行迁移登记制度，因此，人口迁移和流动的微观信息主要来自于社会安全号系统，各个地区、行业、部门都可以通过存储社会安全号信息的电脑系统查询个人纳税和医疗登记情况，实现了对迁移流动人口进行有效的信息追踪和服务管理，其中，对于65岁以下的纳税人及其家属，商务部人口普查局从财政部联邦税务局的个人税收记录单上获取其当前住址，再通过社会安全号反查当事人上一年度的住址，以此判断公民在这一年度内是否发生了国内迁移；而65岁及以上人口的迁移率则是通过老年人的医疗登记单来推算[4]。可见在美国，人口迁移流动信息与个人纳税记录、福利享有紧密相连。日本采用以户籍簿与住民票为双核心的人口管理体制，其中，户籍簿以家庭为单位，采取“依人编制”（记载个人的重要身份事项）和“家庭卡片”（记载个人与其他家庭成员间的社会关系）相结合的方式，记录出生、死亡、婚姻及遗产继承等信息，起到登记身份和公证的作用，类似于中国的“户籍卡”；而住民票以个人为单位，依据公民的居住地发行，是公民确认日常住址、迁移、纳税、选举、接受4义务教育乃至领取健康和年金保险、米谷配给等的根本依据[5]，具有人口统计功能，类似于中国的“暂住证”或“居住证”。从管理系统上来讲，住民基本台帐系统负责住民票的管理，它由税务系统、国民健康保险系统和选举系统以及住民服务系统组成，这一管理平台将个人迁移流动信息与个人纳税义务、福利权利整合于一体，为实现人口有序管理提供了有力保障。2、以“福利引导、责权统一”为动力，建立流动人口主动登记的工作机制首先，发达国家的福利供给是以履行公民义务为前置条件的。以美国为例，美国基本公共服务供给原则是义务和权利的对等，不管是流动人口还是本地居民，依法纳税是享受各种公共福利的前提条件。以美国教育为例，教育经费由三级政府投入组成，大体上联邦政府占4%，州政府占88%，地方政府占8%[6]；从经费来源看，联邦政府主体税种是个人所得税，州政府主体税种是消费税，而地方政府和学区主体税种则是财产税。美国联邦政府通过建立地方学区征收财产税的分税制，来确保本学区义务教育的经费支出。在美国公立学校中，从学前班到12年级，学生按照家庭住址就近免费上学。公立学校完全按照居住地划分的，不管是租房或买房，学校看的不是房产证，而是家庭近期的电话账单或水电账单[7]，以证明其居住信息的真实性，并结合社会安全号中本学区的纳税记录（如财产税等），为地方学区居民提供免费的义务教育服务。此外，为增强地方政府提供公共服务的能力，联邦政府对州和地方政府建立了比较全面的财政转移支付制5度[8]，以解决各地区间的财政不均衡，实现基本公共服务的均等化。其次，个人利益和公共福利又与证件登记、人口信息管理相关联，这是发达国家成功实施人口有序管理的有效手段。在美国，社会安全号已经成为了国民“身份证”[9]，是个人享有公共福利的重要证明。在没有户口和个人档案制度的美国，它已成为一种有效的社会管理工具[10]：第一，社会安全号码与领取工资紧密相连。通常，雇主要向国税局报告给予受薪者的全部收入，而在税务领域，社会安全号码则是唯一的个人识别号码，是纳税记录的重要载体；第二，社会安全号码与个人信用消费紧密相连，记录着个人信用消费的全过程。如果一个人的记录良好，信用度高，还可以在许多方面得到优惠，例如教育、贷款等。反之，有关部门将出面予以法律制裁等；第三，社会安全号与政府提供公共福利和社会救助紧密相连。例如，在医疗方面，只要向有关机构提供儿童的社会安全号码以及父母的有效收入证明，有些州就能向儿童提供免费的医疗保险；在教育方面，社会安全号中具有本学区纳税记录的居民能够享受免费的义务教育，但跨学区及学区内的非居民则不能享受优惠；在高等教育阶段，要根据社会安全号所提供的居住地点和居住时间等信息，综合判定州内的居民能否享受本州的教育优惠。因此，美国居民会向政府部门主动提供人口的真实居住信息，以确保享受各项优惠政策。由于社会安全号既承载着个人税收、福利、信用等信息，也承载着人口迁移流动的信息，因此，通过“福利引导、责权统一”的原则，引导流动人口主动接受管理成为可能。在日本，住民票是反映人口迁移和流动的重要依据。日本法律明6确指出，住民登录制度只是与户籍相关，而不等同于户籍。日本国民在哪里居住和工作由自己选择，办理完迁入手续后就享受迁入地的所有福利，并按照当地的相关政策和数额交纳保险和税金等，即在日本，保险、纳税以及福利都与现住地的地址相关。但是，公民在迁出之前先要到当地政府办理住民票迁出证明,注明迁出原因和计划前往地址，迁入新址后14天内到新住地政府办理迁入登记。随着“电子政府”计划的实施，日本新近出台了《住民基本情况网络登记制度》，公民凭借个人登录号就可以在网上方便地完成迁移登记，政府也可以根据电子记录掌握公民的行踪。[11]迁移人口如果逾期尚未办理迁入登记，那么会影响到个人的国民健康保险和驾照，不过，在法律上一般不会承担什么责任。总的来说，在日本，迁入居民主动办理住民票的原动力包括两个方面：一个是与住民票捆绑在一起的政府福利，另一个是住民票不变更会给迁入者个人的医疗保险和车辆驾驶等带来的重要影响。因此，日本国民愿意将个人的迁移流动行为通知迁入地政府，从而享有迁入地的公共福利，为实现人口有序管理提供了便利。3、以法律、税收等手段作为成本杠杆，实现人口准入及分类管理在美国，公民自由迁徙同样必须符合一些准入条件。例如，美国公民从一个州到另一州的迁移虽然在地理意义上是自由的，但完全进入迁入地社会权利体系是有条件的。最为常见的限制条件是：（1）特定的居住期限。例如，有些州规定居住不满一年的大学生，需要支付较高的高等教育学费；（2）在迁入州内具有固定居所；（3）真诚居住7的要求，即现在实际居住，且打算无限期的居住下去。一旦被确认为某州的真诚居住者，即可享受本州居民待遇。不过，“真诚居住”的判定比较困难，可以通过客观物质因素等来识别，例如，孩子是否与父母或者其他法定监护人一起居住在学区内等[12]。此外，美国还通过社会安全号的不同类型实现对人口的分类管理，提高就业门槛。从社会安全卡片的种类来讲，社会保障局针对不同人群提供不同类型的社会安全号卡片，并通过不同卡片的种类来限制就业机会和就业行为：最普遍的卡片发给美国公民和永久居民（绿卡持有者），注明了持卡人的姓名和号码，此卡拥有者就业相对自由；注明“NOTVALIDFOREMPLOYMENT”的卡片发给在美国有合法身份但不能在美国合法工作的外国人，它无法用于就业所需的证明；注明“VALIDFORWORKONLYWITHDHSAUTHORIZATION”的卡片发给有美国国土安全部工作许可在美国可以临时短期工作的外国人。一些发达国家还通过税收和法律的手段来限制人口的流入或过度聚集。例如，法国巴黎在市区比郊区征收更多的“建筑用地税”；巴黎还曾经规定流动人口要获得居住权必须先缴纳10年赋税；韩国首尔通过对大型建筑物的建筑商征收“人口过密税”，来缓解中心城区人口压力[13]；美国纽约州出台了《1901年出租房屋法案》，该法律针对纽约市制定了比先前法案更为严格的强制条款，包括对电灯、卫生、通风设备和使用期的要求，还对新住房及其维修标准以及对建造不合格房屋进行了定罪[14]；英国也运用法律规定了最低的人均居8住面积，政府只需要通过控制房屋建筑总面积就能达到控制人口规模的目的。4、以城市总体规划及市场机制为导向，疏解城市中心区人口压力在城市总体规划方面，发达国家主要做了多项工作促进人口在区域间的合理流动和有序分布：第一，建设大都市圈，统筹规划城市人口。例如，美国在以芝加哥为中心的480公里范围内建立了芝加哥都市圈，集中了全国近20%的人口；第二，加强城市功能分区的规划。例如，法国巴黎在郊区建设了汽车、航空、基础化学、制药等一系列新的工业区，在近郊建设了相对发达的金融、保险、商业性服务业和运输业等，有效缓解了城市中心区的人口压力；第三，建设新城和卫星城，疏导城市中心区人口。例如，英国在20世纪70年代中期先后建立了33个新城，其中11个分散在伦敦外围129公理周长范围内；第四，加强城市基础设施建设，引导城市中心区教育、医疗、生活保障资源和基础设施向城市发展新区转移，吸引大量人口迁移。此外，国外大城市十分重视利用市场的力量，往往通过建立健全积极的市场导向机制来调控人口。第一，以产业结构升级、产业布局调整为导向，优化人口分布和结构。例如，英国分别于1945年、1947年制定了工业重新安置法和城市农村计划法，对愿意搬迁的工厂给予鼓励和资金补助，并且发给职工雇佣奖励金、职业训练补助费作为奖励；第二，调动个人、企业、行业协会等各