国民待遇制度与我国外资法律对策研究(一)

国民待遇制度与我国外资法律对策研究(一)中国加入世贸组织后，如何遵循WTO规则，进一步改善投资环境，健全法律制度，继续执行积极、合理、有效的外国投资政策，在经济全球化进程中趋利避害，为我国经济建设服务，是外经贸工作的重要发展战略之一。外资领域的国民待遇制度，是当前政府、企业都十分关心的热点问题。从理论和实践两个层面上全面把握和准确理解国际法上的国民待遇规则，有助于我们深入了解WTO立法体系，在新形势下的外资促进与管理中有针对性地开展工作。一、国民待遇的历史演进（一）国民待遇的缘起和演进国民待遇是传统的外国人待遇制度之一，其基本含义指与本国有特定关系的外国人享有和承担与本国国民平等的民事权利与义务的制度。即东道国通过国内立法或签订国际条约承诺给予外国人所享有的民商事权利，不得低于本国国民所享有的同等权利。国民待遇法律概念的提起，是国际经济交往漫长历史发展的必然产物。它的产生和发展与社会政治、经济、文化等有着密切联系。在商品经济尚不发达，国家与国家之间基本处于自给自足、闭关自守的奴隶社会和封建社会时代，对外国人通常采取歧视待遇。如奴隶制时期的古罗马“市民法”只赋予罗马公民以某些特权，却拒绝给予其他遥远行省的居民，否认了外来人口可以在罗马境内享有罗马市民的各种权利。而到了国际间民商事活动和交流日益频繁，商品经济日趋发达的后封建主义和前资本主义时期，伴随着现代国家体系的形成，国民待遇就开始为各国采用与确认。据学者考证，国民待遇萌芽于中世纪后期，17世纪时，已有国家通过双边条约互相给予对方特定客体的国民待遇。1688年7月丹麦和荷兰的初步协议（PreliminaryTreaty），被认为是关于最早的一个有关国民待遇的双边协议。现代国家国内法中最早确立国民待遇原则的是1804年《法国民法典》。法典第一章第十一条列明：“外国人在法国享有与其本国根据条约给予法国人的同样的民事权利”。正是这一经典性的条款明确无误地宣告了外国人可以与本国人享有对等权利，从而成为各国效法的滥觞。由于国民待遇规则经过国际双边条约后可以直接与国内法相联系，使得外国人在内国享受的待遇可以比照国内法具体适用，因而具备了明确的适用标准，较之“公平合理待遇”等极为弹性的原则性条款要实用得多，所以后来很快得到推广，逐渐为各国国内立法及国际条约中所采用。随着国际间政治、经贸、文化交往规模的扩大，国际民商事法律关系在现代社会中日益复杂。由此反映在国际法实践中，国民待遇的含义渐次丰富，适用范围日渐广泛，国民待遇从民事权利范畴扩大到经济贸易领域。在具体适用范围和对象上，从主要适用于外国自然人的出入境管理和民事权利，逐渐引申到经济生活诸多方面，涉及投资、贸易、船舶遇难施救、申请发明专利权、商品注册、版权以及民事诉讼等民商事法律领域。及至当今经济全球化浪潮席卷世界，贸易与投资自由化理论与实践势如破竹的情势下，国民待遇更加普适化，开始大量渗透到传统公法领域。具体表现在各国国内外贸法典中越来越多地突出国民待遇的内容，以迎合经济全球化的趋势；国际法领域也越来越多地就国民待遇问题在双边条约和国际公约中予以规范。其中最为知名的当属1948年1月1日起“临时适用”的《关贸总协定》（GATT），总协定第三条规定了多边贸易中的国民待遇，成为后来多边经济贸易往来广泛引用的基本原则。乌拉圭回合达成的1994年GATT总协定、以及TRIMs、GATS、TRIPs等公约，从国际公法的角度对国民待遇在国际投资、服务贸易、知识产权等领域提出了新的要求。国民待遇适用范围和内容的演进更加丰富多彩。（二）国民待遇内涵与外延的几个问题就基本内涵而言，国民待遇是指外国人同内国人在享受权利和承担义务方面，享有平等的法律地位，其适用对象是外国人。因此，国籍不同是确定国民待遇适用对象的惟一标准。在现代社会和广泛的经济活动交往中，理论上抽象的人的概念总是在一系列社会关系与社会活动参与过程中得以具象化的体现，所以国民待遇制度随着跨国经济的不断发展，国民待遇就不仅指外国人在东道国的活动，而且包括了其参与民商事活动的资产。理解国民待遇的基本内涵和外延应该注意以下几点：1、初期国民待遇的概念是全面而无条件的，即不附任何条件地给予外国人与本国公民同等的权利与义务。但是，从现代国际法实践角度看，国民待遇的授予皆有一定适用范围，各国总是要从本国利益出发，对外国人的待遇作出某些限制。因此，国民待遇制度所确定的只是内、外国人同等的权利，而非完全相同的权利。即便是普遍性规定了国民待遇制度的国家，从自身利益出发，也仍然要对外国人作出某些限制。同时，国民待遇平等地对待内、外国民，其平等也不是绝对的，而是有差异的。原因在于：近代国际法的基石是国家主权原则。只要存在国家，只要国家的职能依然是解决社会自我矛盾和缓和经济利益冲突，纯粹的、毫无保留的“国民待遇”就不可能存在。2、根据国际法的主权原则，各国是否给予他国人以国民待遇，有赖于一国依其主权予以确定。对此目前各国立法大体有两种模式。一种是通过与他国签订国际条约或要求他国以互惠方式授予；另一种则主要由国内立法予以单方面规定。3、国民待遇的原则内涵虽然基本确定，但其权利义务等实体化的内容外延却是一个历史的、动态的范畴，随着时代发展与世界经济格局的演变而不断延伸或调整，它的外延很难划出一道明晰的边缘线。例如在国际投资领域，20世纪50-70年代，独立后的发展中国家为了扩张民族经济，广泛开展了国有化运动。此时国民待遇的内容焦点集中于外资在东道国的经营、国有化征收补偿等待遇方面，对外资准入限制等问题就无暇顾及。投资准入问题并未列入待遇标准。而进入80年代以来，发展中国家利用外资政策的重点从借贷转为吸收外国直接投资后，放宽外资准入限制就纳入了国民待遇的基本讨论范畴。由此可见，国民待遇概念不是固定不变的，而是随着时代的改变不断注入新的解释内容。（三）国民待遇的法理本质属性国民待遇原则能够得到国际社会公认，并在国际法中予以广泛地确定，有其深刻的政治思想和法哲学理论渊源。它是人人平等的人权思想、法哲学公平正义原则、国际法的互相尊重主权原则和民商法的平等互利原则的综合体现。国民待遇的提出与启蒙时期思想家提出的“天赋人权”、“人人平等”人文思想密切相连。由于“人是社会关系的总和”，广泛的社会交往，需要一种正义公正的体系来支持与调整。因此，人权思想就成为现代法哲学关于公平正义原则的思想基础。国民待遇制度承禀法哲学关于公平正义的原则，要求每个国家平等地对待每个人，无论他是本国人还是外国人，充分体现了法哲学公平正义的理念。国民待遇的法律理念中，体现了国际法中国家主权的原则，主要表现在管辖权和平等权两个国家基本权利方面。在管辖权方面，外国人的国民待遇要经过一国国内法的认可才能得以实施。因为是否允许外国人入境，以及在何种条件下允许入境是每个国家根据主权自由裁量的事项。在平等权方面，基于国际法中国家不分大小强弱，一律平等的原则，国民待遇体现了国家之间互相善待国民的国际法准则要求，对居留于境内的外国人，国家有义务充分保护其合法权利。随着世界经济的发展，个人迁徙自由扩展到跨国交易与投资自由。在跨国民商事活动等私法领域中，国民待通原则蕴含了民法平等互利的理念。国民待遇将内、外国人同等对待，意味着市场对所有主体平等开放，无论主体国籍如何，一律给予平等的竞争地位。消除歧视，公平竞争，机会均等，体现了现代民商法所调整的社会关系的本质特征。二、外资国民待遇的特点及适用范围（一）外资国民待遇的特点国民待遇适用于FDI领域，就构成外资的国民待遇。主要内容可以理解为一国在互惠的基础上，授予他国国民或法人在投资财产、投资活动及有关司法行政救济方面以平等的、不低于本国公民或法人的待遇。外国投资者可以做狭义和广义理解。狭义范围仅指具有外国国籍的法人或自然人；广义上还应该包括虽不具有外国国籍，但存在外国控制因素的法人。理解这一点对我们准确把握FDI国民待遇的适用范围十分重要，它在处理外资待遇的适用范围上具有重要实际意义。例如在我国注册的外国独资企业，就其法人国籍而言，属于中国公司无疑，但在外资国民待遇中则属于不可或缺的重要适用对象。通常认为，外国直接投资是指国外资本为获得一定经济效益进入东道国的一种经济活动。其主要特征是投资者通过对所投入生产要素的使用进行直接经营管理。投资者的目的是在一经济领域的企业取得持久利益的投资，并对企业的经营管理有较大的有效控制权。FDI的这个特点，使得外资国民待遇的法律规范在很大程度上介入了除民商法之外的东道国市场运行法、国家经济调控法等经济法、行政法领域。这是因为FDI是外国资金、物权、公司股份、知识产权等形式进入东道国的行为，跨国投资从投入到退出是一种持续性很长的过程，此期间外资始终处在不同的经济环境、法律环境、乃至政治、文化环境之下发展，涉及投资保护的待遇问题就变得异常敏感，成为国际投资法中的关键问题。从民商法等私法的角度看，待遇问题涉及外国人（法人）的民事法律地位；从国家对经济运行宏观调控的公法角度看，则构成外国投资者与东道国行政法和经济法的管理被管理法律关系。各国在外资国民待遇方面的立法和制度规范，主要体现在国内外资法规和双边投资保护协定中，国际公约作为国际法的重要渊源，对此也多有规定，由是构成了国民待遇制度较完整的法律框架体系。（二）外资国民待遇适用范畴的演变由于直接投资对东道国既有积极的一面又有消极的一面，投资国以及投资者与东道国之间的矛盾和纠纷不断增多。各国在维护本国利益时，总是在国民待遇的基本原则下进行各项论辩与讨价还价，由此产生种种关于国民待遇的理论与实践。在这个意义上，“国民待遇”更像国际私法中的“公共利益”原则，抽象的基本原则在现实生活中存在着丰富多样的法律实践。从1959年西德与巴基斯坦签订世界上第一个双边投资保护协定以来，双边投资保护协定很快成为国家之间保护外资的主要法律形式。总括而言，双边投资协定往往列出“待遇”专门条款，用以明确双方在何等适用范围内采用何等待遇，比如国民待遇，或最惠国待遇、或优惠待遇、或公平合理待遇。除此之外，在其他诸如对投资和投资活动的定义、对投资的鼓励与保护、投资的转移、剥夺与补偿、争端解决等方面，均不同程度地涉及国民待遇问题。由于各国出于对本国经济利益得失的考量，在国民待遇标准的认定方面往往分歧很大，此时仅仅依靠双边协定已经无法解决问题。为此，各国政府之间和非政府组织之间曾作出多方努力，试图建立一个综合性的多边投资框架体系，对国际投资中诸多重要法律问题作出明确、统一的规定，但一直到TRIMs协定出现以前，因各方分歧过大未能取得重大进展。不过，围绕外资待遇问题，仍然可以从中看出各国对外资待遇的认识不断深化和发展的轨迹。20世纪五六十年代，当发展中国家试图建立起自己独立的民族经济时，国民待遇主要被发展中国家操诸手中，强调要求外国投资者的法律地位不得高于东道国国民，它们往往要求外国投资应与国内投资者处以相同待遇，将国民待遇作为反对发达国家投资者特权的利器。八九十年代，当经济全球化成为历史发展趋势，发展中国家急于引进外资、提高经济增长力时，国民待遇理论则主要被发达国家利用，同样以外国投资应与内国投资待遇相同，否则会有违公平公正，有碍国际经贸发展为理由，以期提升外国投资和投资者的待遇和地位，作为在发展中国家资本扩张的“准入工具”。这种理论武器的易手和国际论辩的攻防转换，鲜明地说明了国民待遇制度在平衡国家之间利益冲突中所起到的重要作用。总体上而言，现有国际法中的国民待遇原则与实体规定，皆是发达国家与发展中国家斗争妥协的产物。妥协之下，是各国经济利益的暂时满足与平衡。在近年来国际投资自由化的进程中，发展中国家最终放宽了外资国民待遇的适用范围，发达国家对国民待遇仍然容忍了许多例外条款，它们在待遇问题上依不同时期发生的态度变化，同样鲜明地说明了这一点。三、外资国民待遇的发展趋势伴随全球贸易和投资自由化大趋势，国际投资领域的国民待遇制度总体上将向外延更加宽泛的方向发展，主要特征将体现在市场准入方面的种种限制开始被逐步拆除，外资在内国的保护逐渐加强两个方面。分析WTO框架下的几个涉及投资的协定，