集体土地

集体土地倪妍2011212539集体土地所有权主体制度问题伴随着城市化过程集体土地变成城市国有土地征收：集体土地、集体土地房屋拆迁集体土地整体转权（现实操作）集体土地使用权流转问题集体土地隐形入市围绕集体土地一系列的制度问题小产权房问题等农村集体土地确权登记发证一切问题的根源：二元土地所有权制度我国《宪法》第10条第1、2款规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山也属于集体所有。”我国以根本大法规定了土地全民所有和集体所有两种形式。但是，该条没有明确农村集体土地的集体所有者及行使方式。集体土地所有权及其限制集体土地所有权及其限制•集体土地所有权的主体根据我国《物权法》第60条、《土地管理法》第10条《土地承包法》第12条的有关规定，农民集体土地由农民集体经济组织代表农民集体行使所有权，但农民集体经济组织又由农地所有权主体——农民集体的成员所构成，并且实践中农民集体经济组织不仅”代表“农民集体行使了土地所有权等全部财产权利，也”代表“其承担了全部集体义务。•对于我国法律规定的农民集体土地由农民集体经济组织代表农民集体行使所有权，应理解为农民集体所有即农民集体经济组织法人所有。•理由：所有制是通过所有权实现的，集体土地所有权作为集体所有制的实现形式是与个人所有权相对应的法律范畴，其主要特点是土地在集体成员内部的不可分性。集体土地所有权及其限制•农民的集体土地所有权是一种与农民这个社会阶层相联系的土地法律制度，这一制度与土地的国家所有权制度并列，导致了农民阶层与其他社会阶层在土地权利能力上的不平等。•但在现行经济条件下之所以仍需维持这种资源配置结构，最根本的原因在于国家为农民提供的包括社会保障在内的社会公共福利远远低于为城市居民提供的量，城市居民基于其特定身份享有更优越的社会福利待遇，农民基于其农民身份和农民集体的成员资格享有相应的土地权利正是对这种社会福利差距的一定程度的弥补，农民集体和农民的土地权利在一定程度上发挥着农村社会保障、农村公共产品和公共服务提供方面的职能。集体土地所有权及其限制•一般来说，物的所有权包括占有、使用、收益、处分。但是集体土地所有权却在很多方面受到了限制：1使用权的限制《土地管理法》第43条：”任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地……。前款所称国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。“可见，集体所有的土地若要用于非农建设，必须通过征收这个环节变为国有土地后才能使用。2收益权的限制土地所有权只能单向流转，即集体所有的土地可以流转为国家所有，但集体与集体之间、集体与个人之间的土地所有权交易为立法所禁止。也就是说，国家垄断了土地流转利益的归属。3处分权的限制集体土地征收制度的不完善1征收目的的空泛和随意性《宪法》第10条：”国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给与补偿。“《物权法》第42条第1款：”为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。“问题：何为公共利益？2征收程序导致行政权力缺乏监督根据《土地管理法》第44条、第45条规定，我国集体土地征收的审批权掌握在县级以上的地方人民政府手中。农民若是认为征收不合法，只能提起行政复议或行政诉讼。问题：这种救济方式难以实施。《土地管理法》46条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。第48条规定，征收补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织的意见。《土地管理法实施条例》也规定了土地征收的批准程序和公告程序，但同时在第25条规定，农民对征地补偿的安置争议不影响征收土地方案的实施。问题：”征地公告“就是让农民到制定单位办手续的”通知“。形同虚设，无法监督。集体土地征收制度的不完善3补偿范围小，补偿标准低《物权法》第42条第2款：”征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等……。“《土地管理法》第47条对征收补偿的范围和标准做出了详细的规定，按照原用途进行补偿；征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍，每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。问题：1即使以最好的收成、最高的粮价、按最高的补偿标准计算，每亩耕地获得的最高安置费只在2.5万元-3万元之间。而我国很多地区人均面积在0.5亩危险线以下的地区，照此计算，一个征地农民只能得到1万元左右的补偿。2现实中还存在多征少补、层层克扣、挪用、拖欠安置补偿费等现象。3最多只能给予三十年的补偿，但是征收是永远的，即使忽略产值的增长，三十年的补偿远远难以弥补。而且实际上大量农民拿这笔”割地款“买豪车、赌博，却不知道连他们后代的利益一并透支了。4政府通过征地将集体土地变成城市国有土地，再将土地使用权出让给土地使用者，在这一过程中，土地征收时支付的补偿价格明显偏低，但是土地在被征收为国有土地出让时却获得很高的出让金。形成土地价格的”剪刀差“，而这根本来自于国家对农村集体土地所有权收益的剥夺。美国土地征收制度的借鉴之处作为正当的法律程序，美国土地征收行为通常应当遵循以下几个步骤：一是预先通告；二是政府方对征收土地进行评估；三是向被征收方送交评估报告并提出补偿金的初次要约，被征收方可以提出反要约；四是召开公开的听证会，说明征收行为的必要性和合理性。诶过被征收放对政府的征收本身提出质疑，可以提出司法挑战，迫使政府放弃征收行为；五是如果政府方和被征收方在补偿数额上无法达成协议，通常由政府方送交法院处理；六是法庭要求双方分别聘请的独立资产评估师提出评估报告并在法庭当庭交换；七是双方最后一次进行补偿价金的平等协商为和解争取最后的努力；八是如果双方不能达成一致，将由普通公民组成的民事陪审团来确定”合理补偿“的价金数额；九是判决生效后，政府在30天内支付补偿金并取得被征收的土地。美国土地征收制度的借鉴之处所谓”公共利益“：•公共利益是一个高度抽象、弹性极大的概念。是一个国家在特定时伺、特定条件下和特定问题上的重大或根本利益所在．其实质是一种对整个法律秩序起调控作用的手段。公共利益是土地征收和房屋拆迁的前提和目的．可以说．物权法中的公益征收补偿制度是个人权利制衡公共权力的最后堡垒。•我国无论是宪法《物权法》还是《土地管理法》，都同避了对公共利益的正面界定。我国学术界通说认为，应当将公共利益界定为以下几个方面：(1)国防、军事利益；(2)建设利益，主要包括修建铁路、公路、河川、港口、上下水道、电气、燃气、广播、气象观测等；(3)文化利益．主要包括发展教育、科技、艺术、体育等事业；(4)健康利益，主要包括发展环境保护和医疗卫生事业；(5)其他可以进行土地征收的利益，为公共利益的范畴。•美国联邦法典中虽然规定了征收作为联邦政府部门取得土地及不动产的手段之一，但是并没有列出一个公共利益的清单。从有关规定也可以看出，政府机关用地、交通设施用地、军事用地、重大水利设施用地、纪念馆用地、教育用地等都是明确的公共利益用地。从美国法典中的相关规定来看，确定是否公共利益用地的先决条件在于用地要求是否由政府或公共部门提出，而政府征收土地的用途是否符合公共利益是由法官来做最后的裁定的。当政府提出征收土地的意向时，如果土地的所有者对于提议的土地用途的公益性质有异议时，可以诉诸法院由法院裁定。可见，美国的征收范围，包含着“公共利益的直接需要”和“公共利益的间接需要”。•在我国现今情况下，即使是商业开发，也是间接地涉及社会公共利益。美国土地征收制度的借鉴之处何为“合理补偿”：•美国对于土地征收采用的是公平补偿的原则。正如美国联邦法院大法官霍姆斯所提出的并且现在仍然决定着美国征收补偿的原则：“所有权人所失去的，而不是征收者所得到的”。根据美国财产法的规定，公平补偿是指赔偿所有者财产的公平市场价格，包括财产的现有价值和财产未来盈利的折扣价格。美国土地征收补偿根据征用前的市场价格作为计算标准，它充分考虑了土地所有者的利益，即不仅要补偿被征收土地的现有价值，而且还要考虑补偿土地可预期、可预见的未来价值。在土地征收补偿时，必须考虑补偿因征收而导致邻近土地所有者经营上的损失。除了公平市场价值这一补偿原则之外，美国各级法院在判例中还根据“衡平法”的原则发展出一些其他的补偿规则，即：主要针对被征收土地地块附近剩余的非征地有害或不良影响的补偿；主要针对被征地所有人或承租人因为不动产全部或基本征收，从而导致生活发生混乱，由此而造成的成本或开支费用的干扰补偿；重新安置的困难补偿。集体土地上的房屋征收•城市房屋拆迁虽然也包括国有土地使用权的收回和房屋使用权的征收或征购，但从法律上讲，其国有土地使用权的收回和房屋所有权的征收或征购是不可分的。而农村房屋超前却包含了土地所有权的征收、征用和房屋所有权的征收三个阶段。•《物权法》把征收土地和征收房屋、地上附着物和房屋明确分开，征收房屋必须依法给予拆迁补偿，房屋拆迁应有自己的程序，包括救济程序（复议、诉讼）。•有房屋建筑物的土地，与没有房屋建筑物的土地，征收程序不能非法地混淆。•有房屋建筑物的集体使用权的征收，必须以房屋建筑物所有权转移为前置程序，《物权法》虽然规定为公共利益的需要，房屋建筑物可以实施征收，但是该法以及符合《立法法》规定的其他法律，都没有具体规定集体土地上的房屋征收程序，所有的现行规定，不仅禁止行政强拆，而且也没有法律规定可以对集体土地上的房屋申请司法强拆。那么，要征收此类集体土地使用权，国家必须以民事主体的身份，平等协商处理，只有取得房屋所有权，在原房屋所有权人停止使用相应土地的前提下，才可以由集体经济组织按照《土地管理法》第六十五条第三款规定收回集体土地使用权，然后按照法定程序将集体土地所有权移交给国家，至此，国家征收集体土地使用权行为完成。所以，实质上没有法律规定国家可以直接征收集体“建设”用地使用权，可以依法强制征收的只有集体土地所有权。•按照《立法法》规定，对于非国有资产的征收，必须立法，按照法定程序来完成。《宪法》、《国防法》、《物权法》都有征收个人财产的规定，但是就房屋而言，都没有详细的安排，只有下位的行政法规，即国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》对国有土地上房屋的征收范围作了比较详细的例举，明确几个为了公共利益的需要”情形。•集体土地上的房屋征收的条件应该比国有土地上房屋征收的条件更严格。集体土地房屋拆迁中的矛盾•拆迁人与被拆迁人的矛盾（主要矛盾）拆迁人是拆迁项目实施的主体，即项目建设单位或个人，其为拆迁项目的发起人和实施人，依据土地管理法以及拆迁有关法规条例，拆迁人在实施拆迁项目时必须得到国家和各级地方政府的审批和许可，取得相应的房屋拆迁许可证，按照规划主管部门许可的拆迁范围实施拆迁行为。被拆迁人是被拆迁房屋及附属物的合法所有人和使用者。矛盾产生于上述两主体对拆迁补偿和安置的期望值的差异。•问题：土地补偿费和安置补助费的标准如何确定？集体土地房屋拆迁中的矛盾•拆迁涉及机构之间的矛盾（次要矛盾）一是拆迁管理机构。一般为各级地方政府以及下属的管理机构，属政府管理部门。集体土地拆迁的管理机构一般为土地管理部门。二是拆迁协助机构。拆迁作为一项社会行为，牵涉到社会各个层面，为了拆迁项目的顺利实施，需要各级政府、村民委员会、居委会、城建、工商、公安、计划、房管、劳动等机构的配合和支持。三是拆迁服务机构。拆迁行为中存在一些拆迁的具体参与和服务机构，一般有动迁机构和评估机构，他们在拆迁活动中操办具体拆迁事物，包括动员、宣传、协调以及评估拆迁对象补偿价格等事项。（与村民直接发生冲突）•注：这些主体不存在对立状态，目的都是为了拆迁行为的顺利平稳的实施。集体土地房屋拆迁中的矛盾•拆迁法律法规和政策的矛盾（次要矛盾）从目前存在的现状看，中央没有一项专门为拆迁制定的法