行政生态与行政发展

行政生态与行政发展与《公共行政学》（张康之、李传军编著，北京大学出版社2007年版）配套使用公共行政学教学课件第7章16—2行政环境的构成行政环境理论行政改革的动因危机管理的含义危机管理的模式政府危机管理体系本章重点问题16—310.1行政环境•10.1.1行政环境概述–行政环境的概念•行政环境是指与行政系统有着直接或间接联系的以及对行政系统有着直接或间接影响的各种客观因素的总和。–行政环境指的是对行政系统产生各种影响的环境要素的总和–行政环境与行政系统之间的联系具有多样性–行政环境的具体性和差异16—410.1行政环境•10.1.1行政环境概述–行政环境的类型•从规模和层次的角度，可以把行政环境分为宏观、中观和微观三类。•从管辖区域上分，可以把行政环境分为国际环境和国内环境。•从不同作用上分，行政环境可以分为良性行政环境和恶性行政环境。•从环境内容上分，行政环境可以分为自然环境和人文环境两类。16—510.1行政环境•10.1.2政治环境–国家政权制度–政党制度–社会组织结构–法律制度–政治文化16—610.1行政环境•10.1.3经济环境–经济制度–生产力水平16—710.1行政环境•10.1.4文化环境–文化环境是指由一定的世界观、理想、信念、伦理、价值、心理、文化程度等构成的综合体。–文化因素渗透到行政系统的各个领域，对行政行为、行政体制以及行政职能等都产生广泛的影响。16—810.1行政环境•10.1.5行政环境理论–在行政学内部，最早提出行政环境问题并加以研究的，是美国哈佛大学教授高斯。–里格斯将世界各国的生态环境分为三种模式：•与农业社会相适应的融合型行政模式•与工业社会相适应的衍射型行政模式•与过渡社会相适应的棱柱型行政模式16—910.2行政改革•10.2.1行政改革概述–所谓行政改革，是指为了适应行政环境的变化和行政系统内部的要求而对公共行政的组织、人员、技术、制度和观念等进行的有意识地创新、发展和调整的过程。–狭义的行政改革仅指政府机构改革；–广义的行政改革则是指用国家行政机关为适应内外环境的变化，对行政管理的诸方面因素进行的调整和变革。包括机构改革、行政管理体制改革和行政管理方式改革行政管理方式改革：–政务公开:一般是指政府的公共管理事务或活动在法律规定的范围内应让大众了解。–电子政府:是指在政府内部采用电子化和自动化技术的基础上，利用现代信息技术和网络技术，建立起网络化的政府信息系统，并利用这个系统为政府机构、社会组织和公民提供方便、高效的政府服务和政务信息。–行政审批制度改革、–政府绩效评估等16—1010.2行政改革•10.2.2行政改革的动因–外部动因是指行政环境因素所引起的行政改革的动力•经济•政治•文化•技术–内部动因指的是行政系统内部所引起的改革动力•行政组织的演化•组织分工的细化•行政权力的异化•行政文化的僵化•行政改革的阻力•1、误解方面的阻力•2、利益方面的阻力•3、成本方面的阻力•4、组织惰性方面的阻力•5、改革不确定性方面的阻力•6、习惯性方面的阻力16—1110.2行政改革•10.2.3行政改革的目标–行政改革的目标十八大报告明确要求：“要按照建立中国特色社会主义行政体制目标，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”。这一论述明确回答了建设一个什么样的服务型政府以及如何建设服务型政府等重大问题，为深化行政体制改革指明了方向，明确了战略目标，同时也明确了深化改革的路径。深化行政体制改革，还要抓好以下四项工作。–一要进一步优化政府职能体系。要改善经济调节和市场监督，更充分发挥市场配置资源的基础性作用，把更多精力放在加强社会管理，改善公共服务上。–二要规范政府的履职行为。规范和约束行政权力，完善科学民主决策机制，加强行政权力监督。–三要加大力度、加快速度培育发展社会组织。省市两级都要列出“清单”，放权要有规划、有明细表、有时间表。要搭建政社合作平台，扩大政府购买服务，鼓励社会组织发展公益事业，加强对社会组织的管理。–四要积极改进政府管理服务方式。如果说推进行政审批制度改革是“硬转型”，那么改进政府管理服务方式就是“软转型”。要健全综合政务服务体制，完善行政运行机制，创新行政审批服务方式。16—1210.2行政改革•10.2.4行政改革的模式–行政改革的模式，就是在行政改革理论和经验的基础上形成的相对固定的行政改革的方式。–以组织为中心的改革和以技术为中心的改革–以外延为主的改革和以内涵为主的改革–以理性为典范的改革和以民主为典范的改革–基于设计的改革和基于调适的改革（摸着石头过河）–突变型改革与渐进型改革（从理性的角度上来看，渐进性改革需要从基础性政治环境开始，进行到一定的程度后再推进全面的政治转型才能有效地防范和减少社会动荡。能在一定程度上缓解社会紧张，为政治改革创造必要的社会环境，也容易为民众及执政者所接受。）16—1310.3行政体制改革一、我国行政体制改革目前存在的主要问题---政府与市场的职能边界仍不清晰---政府公共服务和社会管理职能较弱---政府组织结构不尽合理，协调运行机制时有不畅二、行政体制改革的目标和原则•（一）目标：党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》提出•到2020年通过改革，实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变，实现政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变，实现行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变，建设人民满意的政府。•（二）原则：•第一，转变政府职能，实现政企分开。•第二，精简、统一、效能的原则。•第三，权责一致的原则。•第四，决策、执行、监督相协调的原则。•第五，依法治国、依法行政的原则。16—1410.3三、深化改革的重点环节--进一步推进政府职能转变，重点是切实将政府职能转移到市场监管、宏观调控、社会管理和公共服务上来，积极建立市场主体自律与社会组织协调机制。应切实减少行政审批事项、积极推进事业单位改革、发展和培育可承接公共服务职能的社会组织，逐步形成政府、市场、社会既分工明确、又相互协调的新型结构。---进一步优化政府结构。合理的组织结构、协调的层级体系，是行政权力顺畅运行的重要基础。一是继续推进大部门制改革。二是继续完善中央与地方关系。继续调整、优化不同层级政府履行职能的重点，逐步将基本公共服务事权适当向中央集中，由中央统筹平衡各地基本公共服务的标准，并建立全国统一的基本公共服务经费保障机制；适时调整中央与地方之间的财税体制，理顺地方政府与企业的关系，促进地方政府职能转变。---进一步建设法治政府。用法律法规调整政府、市场、企业的关系，使政府依法管理经济和社会事务，推进政府工作的制度化、规范化和程序化，确保行政权力在法律范围内行使；严格依法行政，完善执法程序，坚决克服有法不依、执法不严等现象；强化对行政行为的法律监督，做到用法律管权、依法律办事。---进一步推进事业单位改革。应将事业单位分类作为这项改革的基础，加快形成政事分开、管办分离的新型政事关系。其要点是区分公共服务的提供与生产，将事业单位打造成公共产品的生产主体之一，成为政府的助手和伙伴；完善事业单位法人治理结构。---进一步加强社会建设。社会建设滞后于经济发展，在很大程度上制约了政府职能转变。一是加强社会管理创新，逐步实现政社分开，使政府与社会形成既分工又合作的关系。放权给社会，培育社会自我组织、自我管理、自我服务和自我修复能力。二是大力扶持、发展各类社会组织，适应政府职能转变的需要，承接政府转移出来的部分公共服务职能；形成灵活的协调机制，有效维护不同社会群体的合法利益。三是积极探索社会组织承接政府职能的类型、方式等问题，鼓励和扶持社会组织发展，推进社会组织去行政化、去垄断化改革，形成社会组织提供服务、政府购买服务的格局。16—1510.3危机管理•10.3.1危机管理的含义–危机是指个人、群体或者组织由于突发事件的出现而可能受到破坏状态，是严重地威胁到其正常的生存与发展的状态。–危机管理应是：政府或其他社会公共组织通过监测、预警、预控、预防、应急处理、评估、恢复等措施，防止可能发生的危机，处理已经发生的危机，以减少损失，甚至将危险转化为机会，保护公民的人身安全和财产，维护社会和国家安全。•10.3.2危机管理的模式–奥古斯丁的六阶段模式•危机的避免、危机管理的准备、危机的确认、危机的控制、危机的解决、从危机中获利–罗伯特·希斯的4R模式•缩减阶段、预备阶段、反应阶段、恢复阶段–米特罗夫和皮尔森的五阶段模式•信号侦测阶段、准备及预防阶段、损失控制阶段、恢复阶段、学习阶段–国内学者的四阶段模式•监测、预警阶段；预控、预防阶段；应急处理阶段；评估、恢复阶段•10.3.3政府危机管理体系–建立危机预警系统，制定危机应对计划–设立危机协调机构，构建危机应对系统–增强危机应对意识，提高危机应对能力–完善危机管理机制，健全危机管理法制16—161．行政环境的含义。2．简述里格斯的行政生态理论。3．试述行政体制改革的目标和原则。复习思考题