论行政法信赖保护原则

论行政法信赖保护原则摘要行政信赖保护原则在行政法中占有重要的地位，应视为行政法的基本原则之一，在国外，尤其是法律发达国家，信赖保护已经明确列入行政法的基本原则之中，但在我国，此原则还没有真正确立起来，也没有相关的法律制度加以支持，在立法、司法、实践方面存在很多问题，有必要尽快加以完善。完善我国的信赖保护原则，首先，立法方面必须先行，确立信赖保护为行政法基本原则，行政补偿和行政行为撤销程序等方面应加强和完善；其次，实践上要加强行政力度，在思想观念、执法程序方面要严格化，行政复议制度也应完善；最后，在司法方面，建议建立行政判例制度并对规范性文件的实施进行监督。关键词：信赖保护原则法律安定性存续保护引言从我国行政法的传统来看,对国家利益、公共利益比较重视,而忽视了私人利益。信赖保护原则由司法中的诚实信用原则发展而来，对行政关系中的私人利益给与充分的保护，对行政法的传统加以调整，使之更符合法制社会的要求。由于我们对信赖保护原则还缺乏足够的理性认识,目前还无法自觉而又全面地运用信赖保护原则,也可以说行政机关尚无清楚地意识到信赖保护问题。在实践中,政府的很多行为在看似合法的外衣下损害了行政相对人的合法权益，这些都要求我们将行政信赖保护原则引入我们的行政法,这将是法治必须,也是大势所趋。一、行政信赖保护原则的产生与价值（一）行政信赖保护原则的起源与发展任何法律原则的产生和发展都不是偶然的，它们的出现都是社会发展历史的、客观的演变结果，行政信赖保护原则也不例外。一般认为，行政法上的信赖保护原则肇始于大陆法系国家，在二战后的德国成功发展为一项行政法的基本原则，促使其产生并发展的是1956年的一个案例[①]：西柏林的市政委员向一个寡妇做出保证,如果她从民主德国迁到西柏林,她将可以获得一定的福利补助，随后该寡妇迁到了西柏林。她迁到西柏林后,该委员立即做出安排,为她提供了补助。然而后来事实证明,她并不符合法定的条件,因而没有资格获得补助。该市政委员随即决定,停止对她发放补助并要求其退还已领取的补助。该寡妇不服提起诉讼,柏林的高级行政法院判决该寡妇胜诉。柏林最高行政法院在这个突破性的判决中认为,应当用一种专门的平衡办法来协调“依法行政原则”与“信赖保护原则”这两个都代表了宪法价值的原则。该法院认为,在依法行政原则和法律安定原则之间存在着冲突:授予补助的决定明显违法;然而私人信赖这种决定的有效性也是合乎情理的。因而,这两个原则中的任何一个都不自然的优于另一方。决定依法行政原则所保障的公益是否优于保护私人对行政行为有效性的信赖,必须对这两个原则进行衡量。只有在答案是肯定的时候,才允许撤销非法行政行为。后来,这个思路得到德国宪法法院的确认,认为这是法律安定性原则在保护公民合法权益的表现形式,侵害公民的信赖即构成违反法律安定性原则。真正奠定信赖保护原则在行政法中的地位的是1973年l0月所召开的德国法学者大会，此次会议将“行政上之信赖保护”作为第二个议题进行广泛的议论，并引起了学者的高度重视。信赖保护原则被明文规定于法律之中则始于1976年的联邦德国行政程序法，该法第48条、第49条；之后的租税通则第176条、联邦建设计划法第44条等都对信赖保护原则作了规定。此后，信赖保护原则不仅成为行政法之一般原则，甚至被认为是宪法原则，逐渐赢得了与依法行政、比例原则同等的法律地位和效力。在法国、美国等国家，虽然没有明确提出信赖保护原则的概念，但在行政法中都有体现信赖保护原则精神的相关规定[②]，如在法国，信赖保护原则主要表现为对既得权益的保护，在美国，信赖保护原则主要通过行政机关之间的相互信任和忠诚、限制规章的生效日期及溯及力、禁止翻供、一事不再理、遵守先例等规则得以体现。20世纪90年代后，越来越多的国家和地区在行政程序立法中对行政信赖保护原则加以明确规定。如1996年的韩国《行政程序法》第4条规定：“行政机关在执行职务时，应本与诚实信用为之。”我国的台湾地区吸收发展了德国的经验，《行政程序法》第1条“增进人民对行政之信赖”规定为立法目的之一，第8条进一步明确规定：“行政行为应以诚实信用之方法为之，并应当保护人民正当合理之信赖。”（二）行政信赖保护原则的价值功能定位任何一个法律原则都有其应有的价值功能来保证它的存在，信赖保护原则正是有着举足轻重的作用而使得它的存在必不可少。有学者认为，行政法具有三级价值：初级价值是行政秩序，中级价值是行政政治，终极价值是公民自由[③]。如果这种观点成立的话，行政信赖原则所追求的价值更凸显了行政法的终极价值：实现对人权的保障。信赖保护原则是在着眼于行政相对人个体权益保护的基础上、有相应体现保障行政相对人权益的制度的支撑下而建立起来的原则；该原则改变以往个人利益无条件服从国家利益和公共利益的理念，更着眼于个人权利的切实保护。信赖保护原则的确立对政府提出了更高的要求，现代政府是法治政府，而法治政府有广泛而深刻的内涵，其中政府的诚信是首要的、基本的。信赖保护原则从维护行政行为的信用出发，防止行政机关以及其工作人员的恣意，这对于维护行政机关的公信力是至关重要的。具体而言，行政信赖保护原则在行政法中具有如下作用：1．准确定位行政法的价值——限制权力、保障人权通过立法活动和司法机关的司法审判活动，在行政法领域树立信赖保护原则，能够对行政机关行使行政自由裁量权实行实体和程序控制，使行政相对人的信赖利益得到保护。通过确立此原则实现对原本不属于权利的利益加以法律保护，或者对已经确立的法律权利得以更切实的保护。2．有利于促进我国行政激励机制的运用，从而提高行政效率、实现行政目的现代行政方式和手段呈现多样化趋势，非权力性行政行为大量出现，包括行政指导、行政合同、行政奖励等激励性非强制性行政行为。这些行政行为的出现使政府与行政相对人之间合作、民主、信任、平等的关系的建立成为可能，“改变了过去行政命令支配一切的局面，大大拓展了公民参与行政管理的空间。这不仅有助于低成本地实现行政管理目标，还有力地推动着现代行政朝着民主化、高效化方向转变。[④]”而对因以上行政行为而受到损害的行政相对人的救济的方式主要是以信赖保护原则为指导的具体制度来实现的，所以信赖保护原则的确立对于行政法向激励机制行政转换发挥着重要的作用。3．弥补现有立法的不足和司法的尴尬我国的社会主义市场经济体制虽然已经确立，但是相应的法律制度有待进一步健全。行政信赖保护原则是一个有效的利益平衡机制，如果在行政法中确立这一原则，我国行政法领域中很多不利于行政相对人权益的法律空白可能得到补充，包括行政相对人的实体权益和程序权益。在实体权益方面：例如有利于行政补偿制度的全面建立，运用此原则，在司法实践中，司法机关能够更好地保护相对人的权益。在程序权益方面：根据自然公正原则，对行政相对人不利的行政行为未经听证程序不得作出，如果法律并未对此程序作出明文规定，则根据信赖保护原则，行政相对人有获得要求行政机关采取听证程序的权利。（三）两大法系对信赖保护原则的研究1、大陆法系中的行政信赖保护原则德国是大陆法系中对行政信赖保户研究较为系统的代表，在德国，学者们通过对信赖保护原则保护的利益和价值分析，从行政行为效力角度论证了授益行政行为与负担行政行为的撤销、废止问题，其主要的基本规则有：（1）关于授益行政行为的撤销。授益行政行为如果违法，撤销是一般规则和要求，但由于依法行政原则和法的安定性原则在对待违法授益行政行为上有不同的结果，因此，在德国，规定了受保护的授益行政行为的条件：受益人相信行政行为的存在；受益人的信赖值得保护；受益人的信赖利益大于因合法性恢复的公共利益。即如果公共利益大于私人利益，适用依法行政原则，反之则适用行政信赖保护原则。（2）关于授益行政行为的废止。当发生此种情况时，原来合法的授益行政行为不再符合现行法律，信赖保护原则与依法行政原则必然产生矛盾。在大陆法系国家，一般的处理方法是：如果事实或法律状态的变更出于更紧迫的公共利益，废止行政行为应当在慎重考虑之后进行，并给行政相对人信赖补偿。（3）关于负担行政行为信赖保护。德国没有在这方面深入研究，但我国台湾地区有学者对该问题提出了一些观点认为在两种情况下会出现信赖保护：一是行政相对人因遵守该负担行政行为而投入了不可恢复的财产；二是撤销违法的负担行为后，行政机关对行政相对人作出了虽然合法但是对相对人更加不利的负担行政行为。（4）关于信赖保护原则与行政行为的溯及力。一般情况下，授益行政行为对相对人有利，行政机关应尽量做出有溯及力的行政行为；负担行政行为需要严格遵守法定原则，对行政相对人而言，法的安定性意味着信赖保护，所以，负担行政行为原则上不应具有溯及力。（5）非权力性行政行为中的行政信赖保护原则的适用。台湾地区对此问题有研究，认为行政相对人如果存在信赖利益，应适用信赖保护原则。2、英美法系中的“合法期待”原则与“正当程序”保护的利益与德国相对应，英国是英美法系的代表，英国法院通过判例形成了与信赖保护原则相对应的“合法期待”原则，且英美法系认为行政法主要是程序法，“合法期待”原则中相对人的预期利益受到的是行政程序上的保护，并非强调实体上的保护。英美法系中的“合法期待”主要包括以下内容：（1）它的产生主要有三种情况：一是行政相对人的利益如果足够重要，那他就不应该在没有获得赋予的程序权利的条件下被拒绝。二是行政机关做出了允诺，又包括两种情况：首先，行政机关在允诺中提供了程序权利，如果相对人对此抱有正当期待，则产生“合法期待”；其次，行政机关在作出实体权利赋予的允诺后违反该允诺，此时，相对人获得“合法期待”。三是行政机关在特定领域中的政策适用制定了标准，相对人信赖该标准后，行政机关又适用其他标准，此时，相对人亦获得“合法期待”。（2）在三权分立的国家，司法权不能干预行政权，合法期待得不到很好的保护，但随着法院判例的丰富与发展，法院对合法期待的保护由只限于程序权利的保护发展到实体合法期待的保护。（3）“合法期待”原则主要是针对行政机关的自由裁量而产生的，是法院对行政机关自由裁量权通过程序乃至实体权力加以控制的有效手段。同时，也针对行政机关的非权力行为对行政相对人提供法律救济途径。但由于法院对行政相对人的实体合法期待的保护方面的判例尚不丰富，因此对于对行政相对人“合法期待”的救济方法还未形成固定的模式或者规则体系。近年来，随着法律的不断完善和发展，以英国为首的英美法系国家也开始在法院的判例和理论研究上将“正当期待”利益从程序法扩展到实体法。二、行政信赖保护原则的法理依据与内容（一）行政信赖保护原则的法理依据对这个问题，理论界有不同的看法，但一般情况下信赖保护原则的法理依据主要有以下两个方面：1、诚实信用原则的应用。在民法领域，诚实信用原则及其支配下的法律原则得到了世界各国法律的确认和明文规定，是民法中公认的“帝王条款”。但它是否同样适用于行政法领域呢?这是一个比较有争议的话题，在我看来，同一个法律原则在不同的部门法中有其特殊性，行政法具有特殊性，诚实信用原则在行政法中的应用就不同于其在民法等私法领域中的应用，但这并不意味着诚实信用原则就是私法所独有的，诚实信用原则是一种利益平衡机制，它要求主体在活动中维护双方的利益平衡以及当事人利益与社会利益的平衡，在当时人的利益关系中，诚实信用原则要求主体尊重他人利益，保证利益关系的双方都能得到自己应得的利益。在行政法上，它要求行政主体以诚实信用的做法作出行政行为，并对行政相对人的合理的信赖利益加以保护，以防行政主体失去相对人的信任而丧失其权威性。2、法律安定性原则的必然结果。法的安定性原则是源于人类本能对秩序的追求而确立的一项原则。俗话说“无规矩，不成方圆”，人类需要秩序是不言而喻的，而当秩序通过社会成员都认可的法律形式确定下来以后，人类事务的发展就有了高度的有序性和稳定性以及一定程度的可预见性，只有安定的法律，才有安定的社会秩序，因此，法的安定性就作为一项原则确定下来[⑤]。法的安定性原则保障既有的法律状态并使这种状态具有稳定性和持续性，这种精神和内在要求为信赖保护提供了依据。在行政法上，法的安定性原则在行政行为中的具体表