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从中美预算编制体制中的不同寻求摘要：美国拥有世界上比较先进的预算编制制度。本文通过比较中美预算编制制度的主要差异,发现我国现行预算编制存在着诸多缺陷与不足。因而,我们要借鉴和学习美国先进的编制经验,改革和完善我国的预算编制制度,以促进社会主义公共财政基本框架的早日建立。预算编制是整个政府预算体制最基本、最关键的环节。构建一个科学合理、规范透明、严谨严密、公平公正的预算编制制度对推动整个政府预算的改革至关重要。美国是当今世界上经济最发达的国家,它在长期的经济发展中积累了较多的经验,逐渐形成了一套比较先进、完整的预算编制制度。将我国预算编制制度与美国相比较,我们不难发现两者间存在着巨大的差异与不同。具体分析中美预算编制的差异,借鉴学习美国先进的编制经验,对促进我国预算编制制度的改革和完善、促进社会主义公共财政基本框架的建立有着很重要的现实意义。美国现行预算编制体制美国是一个法制社会,预算编制严格按法律程序进行。1.美国预算的编制程序。一是预算年度的确定。美国的预算年度为每年的10月1日至次年的9月30日,实行跨年制。这是在1977年通过的预算改革法对原预算年度修改后开始实施的,原来的预算年度为每年的7月1日至次年6月30日。二是预算编制部门。美国的预算由总统管辖下的行政管理与预算办公室(MBO)和财政部承担。这些部门之间无隶属关系,二者分工大体是:行政管理与预算办公室负责预算的编制;财政部负责收入概算和税收等日常事务。分别隶属于国会两院的预算委员会和国会预算办公室(CBO),前者负责预算的审议并向国会提交对联邦政府预算草案审议的意见;后者主要负责为两预算委员会提供分析材料,进行中长期预测。三是预算编制程序。美国预算程序要经过四个阶段:编制预算草案并提出;审议预算草案和批准草案;预算的执行;对预算执行情况进行审核、监督。2.美国预算的批准过程。美国预算的准备时间比较长,一般提前21个月即开始进行。所以总是有三个预算并存,一个在草拟中,一个在批准中,一个在执行中。就是说,本年度的预算在两年前就开始准备了。政府提交了预算草案(即总统预算)以后,议会要进行辩论、听证、修改、宣读程序、投票批准的过程。在这个协调和批准的过程中,议员和党派的意见得到了表述,预算也更能反映社会的要求。实质上,整个过程是公共最大利益的继续寻找过程。最后批准预算,就是公众的最大利益被最后认证的过程。3.预算透明度高,管理严格。美国法律规定全部财政收入、支出预算必须经国会审议通过,由总统签字后产生法律效力。美国原来就有情报自由法,20世纪70年代又订立了联邦政府阳光法案,要求政府必须将预算尽可能的公布出来。为了处理公开和有必要保密的关系,又订立了联邦政府隐私权法。目前,美国政府向社会公布的文件有7个,有预算指导方针文件,功能分析和经济分析文件,部门分类文件等。其中部门分类附属文件中,预算内容细化到了每一个具体支出项目,并以一定形式向社会公布。预算管理真正体现刚性,政治活动在预算支出执行中,不能超出预算,真正做到有多少钱办多少事,没有预算不能办事。预算透明度高,纳税人亦完全有权了解所缴纳税收的安排、使用情况。中国预算编制体制的现状中国财政年度为每年的1月1日到当年的12月31日,从政府各部门编制各自的预算开始,到预算执行后的审计,一个预算周期大约为24个月。在一个财政年度内,中央政府、在执行本财政年度预算的同时,审核上一财政年度的预算,并编制下一财政年度的预算。1.从编制时间看。预算法规定预算年度从1月1日起到12月31日止。从11月10日国务院向省级政府和中央各个部门下达编制下年度预算草案指示,提出编制预算草案的原则和要求,到下年度1月10日前省级财政部门汇总预算草案并报财政部门,之间仅两个月。此外,根据预算法规定,地方各级总预算由本级预算和汇总的下一级总预算组成,县级以上地方各级人代会审查本级总预算草案。我国法律对各级人代会召开时间无具体规定,全国人代会一般在3月召开,省级人代会议一般在1月或2月召开,省以下各级人代会召开时间各地不同,但一般都在3月以后。从法律上讲,经过人大批准的预算才具有法律效力。全国人大批准的预算一般在3月中下旬。事实上,预算年度开始后,预算还处在编制和审批中,待预算正式批准后,预算执行已差不多过去了3~4个月,有些地方已经过去了半年,使编制出的预算案失去了法律约束力,造成了依预算法对政府预算进行监督的缺位。而且在下一级人大尚未对本地预算进行审批时,待编预算已报上一级政府进行汇总,使最终形成的预算很难做到准确。这种预算安排上的先天不足,冲击了预算的正常执行。2.我国预算审批。从审批时间看,预算法规定各级财政部门应当在本级人大会议召开一个月前,将本级预算草案的主要内容提交人大专门委员会进行初审。在人大开会期间,通常只有较短的时间用于审查预算案。而且,在实际工作中政府报送人大审批的主要是预算报告,所附的预算草案只是大类数字。在人代会期间,虽有预算审查委员会审议,常委会每年也安排一次会议审议预算执行情况,但因内容很粗,科目不细,人大代表或常委会组成人员在审议预算报告时看到的只是20多个类级收支总数,而具体体现其使用的300多个款级,500多个项级的财政资金,则完全由政府主导支配,人大根本无法接触细致数字,连一些部门究竟有多少编制、需多少经费都无从知晓,因而也就无法对预算案进行实质性的审查,导致人大审查流于形式。3.我国预算编制内容不够科学。一方面,我国预算编制内容收支科目的设计欠合理,比较简陋。目前,我国预算收支表中,类级科目仅有100多条,而且是在单式预算基础上演化而来的,其科目不能适应复式编制的需要。另一方面,收支科目粗糙,造成我国财政部门编制的预算草案项目不细,内容不完整,预算报表所列的内容太粗,透明度太低。多数地方财政部门预算草案只列到类一级,更无款、项、目的具体内容,甚至许多资金不作预算,随用随批,暗箱操作，起不到预算作用。其次,由于预算编制的过于简单、笼统、透明度低,其内容是否科学、合理难以审查监督,审计也无从依据,造成人大代表审议时对预算内容了解模糊,看不明白,也就无法提出切实可行的修改建议;这种粗糙的预算到了执行环节,也就无法严格执行,预算资金可以在各个细目之间随意流用,预算执行的弹性大,无法追究责任,也就谈不上约束力。编制不科学,是造成我国预算对支出控制力弱化的根源之一。启示与改进1.修订预算法,维护预算的权威性。鉴于预算编制和预算执行年度不统一,造成目前我国财政年度有较长时间处在无预算运行的状态,建议全国人大常委会对预算法进行必要的修改、完善。可考虑对财政年度进行调整,将目前的预算年度由历年制改为跨年制,以消除时间差，使预算年度与全国人大审批时间相一致。各级政府执行的就是一个经同级人大批准的预算,从而增强预算的法律约束力,维护预算法的权威性。增加政府预算编制时间,提前编制预算草案。安排充足的编制时间是保证预算编制质量的重要条件。参考美国的做法,结合我国的实际,建议全国人大以法律的形式将我国预算编制提前半年至一年即着手编制。同时,通过立法明确规定,各级人代会每年的召开时间,应当自下而上逐级推迟,从而解决待编预算的问题。为了充分行使人大对各级政府预算的审批和监督权力,建议增加人大审批预算的时间,而且提交的预算草案必须细化到款、项、并且逐渐细化到目,以保证人大有足够的时间对政府提交的预算草案进行详细的审查。2.规范政府预算编制的程序,确保政府预算编制的科学性。一是采用科学的方法测算预算收支,提高预算的准确性。在收入的预算方面,运用标准收入测算法编制收入预算,即根据历史资料分析测算出各项收入与相关经济变量之间的比例,作为测算该项收入的参考标准,充分考虑GDP、税基、人口数、人均收入等因素对收入预算影响程度,根据这些因素综合计算得出财政收入能力,再根据未来年度的政策调整情况,测算各项预算收入。在预算的支出方面,实行零基预算。对各项财政支出均不以上年预算为基数,一切从零开始,即对原有的和新年度增加的各项开支都要重新审核,将预算编制细化到具体项目。二是改革预算收支项目,细化预算编制内容。预算科目要适应预算改革要求,在科目设置上尽量体现复式预算和部门预算要求,既要包括财政预算内收入,也要包括预算外收入,把预算内资金和预算外资金有机结合起来,保持预算的完整性。所有政府预算单位均应按不同原则和要求,按部门自下而上编制预算,并使用统一政府收支科目。可考虑预算大类项目,按部门设置,下设明细大项,大类科目下再按具体支出项目编制款、项、目及明细预算。三是按预算法要求编制复式预算。按我国政府提供公共财政、管理国有资产、提供社会保障三大职能,形成公共财政预算、国有资产预算和社会保障预算三大预算。3.实行预算报告和公布制度,增强预算的透明度。借鉴美国经验,我国应逐步实现预算内容定期、定例公布。公布预算总指导原则和功能预算,以使人大代表了解和研究讨论;公布细化到一定程度的部门预算,以便人大代表对照监督;公布历史数据和对比;要有面向纳税人的预算解释性文件;有预算执行的中期报告。所有此类文件应免费提供,也可在互联网上查询。市、县、乡财政预算公布应细化至具体支出科目一级科目。预算公开在中央一级目前还难以细化到具体支出项目,但在市县一级完全可实现。只有将预算彻底公开,公开到每一个项目,才有条件让各级人大和纳税人监督。参考文献:1.刘长琨.美国财政制度M中国财政经济出版社,1997.2.刘畅美国财政史M社会科学文献出版社2013.33.杨磊美国预算体制及启示J《人大研究》2004年第3期(总第147期)4.肖鹏中美政府预算编制机制设计差异与启示J中央财经大学学报2009年第11期