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主要条款解读自治区住房城乡建设厅广西壮族自治区建筑工程安全生产管理办法2018年5月7日一、立法背景及《办法》出台的意义3立法背景一《建设工程安全生产管理条例》（国务院第393号令）自2004年2月1日施行以来，对加强建设工程安全生产监督管理，保障人民群众生命和财产安全，促进经济和社会协调发展发挥了重要作用。近年来，随着我区社会经济的迅猛发展，城镇化进程的不断加快，建筑市场发展迅速。我区建筑工程的安全生产管理暴露出不少问题。制定《办法》的必要性4立法背景一全区城镇化率从2012年的43.5%提高到2017年的49.2%，提高了5.7个百分点；住建领域完成了固定资产投资2.16万亿元，占全区固定资产投资的27.8%。全区建筑业企业总产值从2012年的1866亿元增长到2017年的4210亿元，年复合增长率达到17.7%，是全区经济增长速度的1倍以上，2017年增速达到22.1%，排名全国第4位。建筑业从业人员从2012年的62.5万人增加到2017年的126万人以上，每年新增工作岗位12.7万个。（一）我区建筑业伴随着城镇化进程实现了高速增长5立法背景一党中央、国务院和自治区党委、政府高度历来高度重视建筑施工安全生产工作。党的十九大报告明确提出：“人民美好生活需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。”把安全作为人民对美好生活的需求提出来，意味着安全问题已经成为“不平衡不充分”的主要短板之一。（二）安全问题已经成为“不平衡不充分”的主要短板之一6立法背景一《建设工程安全生产管理条例》（国务院令第393号）自2004年2月1日施行以来，部分省、市已制定地方性法规或规章，而我区一直未出台地方性法规或规章。面对近年来我区严峻的建筑施工安全生产形势，亟待结合我区实际对《条例》一些内容进行明确和细化，这对进一步提升我区建筑施工安全生产管理水平、保障人民生命财产安全具有重要意义。（三）我区建筑工程领域安全生产立法存在空白7《办法》出台的意义一《广西壮族自治区建筑工程安全生产管理办法》（以下简称《办法》）于2018年1月22日颁布，已于2018年3月1日起实施，这是我区建筑施工安全生产领域的首部政府规章，实现了制度建设的历史突破，是我区安全生产法治建设的一件大事。《办法》的颁布实施为规范建筑工程参建各方主体的安全生产行为和相关监督管理活动提供了法律依据，对完善我区建筑工程安全生产法律体系具有十分重要的意义。《办法》的出台实现了制度建设的历史突破《办法》主要条款解读《办法》适用范围建设单位安全生产责任勘察、设计、监理及其他有关单位安全生产责任施工单位安全生产责任重大危险源管理建筑工程安全生产监督管理9《办法》主要条款解读二《办法》分七章，共三十九条。其主要内容包括：总则，建设单位的安全生产责任，勘察、设计、监理及其他有关单位的安全生产责任，施工单位的安全生产责任，监督管理，法律责任，附则。《办法》规范的主要内容10《办法》主要条款解读二《办法》的适用范围1适用范围【第二条】11《办法》第二条【适用范围】二第二条在本自治区行政区域内从事房屋建筑工程和市政基础设施工程（以下统称建筑工程）新建、扩建、改建和拆除等有关活动的单位的安全生产及其监督管理，适用本办法。本办法所称房屋建筑工程，是指各类房屋建筑及其附属设施和与其配套的线路、管道、设备安装工程以及室内外装修工程。本办法所称市政基础设施工程，是指城市道路、公共交通、供水、排水、燃气、热力、园林、环境卫生、污水处理、垃圾处理、地下公共设施及其附属设施的土建、管道、设备安装工程。（一）关于立项名称的变更：在自治区法制办立法审查小组审查阶段，自治区法制办提出：鉴于原《规定（草案）》的整体框架比较完善，对建筑工程参建各方责任主体的安全生产职责都作出了较为全面的规定，将《规定》变更为《办法》更为妥当。《办法》条文条文解读12《办法》第二条【适用范围】二（二）关于“建筑工程”和“建设工程”的区别：《条例》对“建设工程”已经作出了具体定义，根据立法规则，《办法》不能与上位法重复，考虑到交通、水利、铁路、电力、民航、通信、人防等行业的建设工程与房屋建筑工程和市政基础设施工程有着不同的安全生产规范和要求，必要时可另行立法予以规范。同时，借鉴山西、湖南、黑龙江、湖北、河北等外省的做法，将《办法》的适用范围严格限定在房屋建筑工程和市政基础设施工程，并进行了具体的定义，以区别于《条例》中的“建设工程”。条文解读13《办法》第二条【适用范围】二《房屋建筑和市政基础设施工程施工招标投标管理办法》（建设部令第89号，2001年6月1日实施）第二条第二款：本办法所称房屋建筑工程，是指各类房屋建筑及其附属设施和与其配套的线路、管道、设备安装工程及室内外装修工程。第二条第三款：本办法所称市政基础设施工程，是指城市道路、公共交通、供水、排水、燃气、热力、园林、环卫、污水处理、垃圾处理、防洪、地下公共设施及附属设施的土建、管道、设备安装工程。考虑到交通、水利、铁路、电力、民航、通信、人防等行业的建设工程与房屋建筑工程和市政基础设施工程有着不同的安全生产规范和要求，必要时另行立法予以规范。制定参考补充说明14《办法》第二条【适用范围】二《河北省建设工程安全生产监督管理规定》（河北省人民政府令〔2010〕第10号，自2010年11月30日起施行）第二条：本规定所称的建设工程包括：（一）各类房屋建筑及其附属设施的建设工程以及与其配套的线路、管道和设备的安装工程；（二）各类房屋装修工程；（三）市政基础设施建设工程。参照山西、湖南、黑龙江、湖北、河北等外省的做法，我们将《办法》的适用范围限定在房屋建筑工程和市政基础设施工程。制定借鉴补充说明15《办法》主要条款解读二建设单位安全生产责任2安全生产协调责任【第八条】压缩工期专家论证制度【第九条】安全生产费用支付制度【第十条】【第三十三条】16《办法》第八条【建设单位安全生产协调责任】二第八条建设单位应当履行建筑工程勘察、设计、施工、监理、施工图审查、检测等各阶段的安全生产协调职责，在与参建单位签订的合同中明确约定双方的安全生产责任，并督促落实。建筑工程施工现场同时存在两家以上施工单位的，建设单位可以与其中一家施工单位约定，由其对施工现场的安全生产履行总协调职责，同时与其他施工单位约定其服从履行总协调职责施工单位的协调管理。在建筑工程建设中，建设单位处于核心和优势地位，其对安全生产的重视程度、参与深度直接影响其他责任主体的安全责任意识及其对工程项目的安全管理力度。为此，《办法》明确了建设单位的安全生产协调责任。当建设工程规模体量较大时，建设单位通常会把建设工程划分成若干标段进行发包，各标段的施工单位一般情况下并不是同一家单位。此时，相邻标段之间相互借用对方场地临时堆放材料、共用运输通道、共用变压器、建筑起重机械互相干扰、基坑开挖互相干扰等情况非常普遍，存在可能互相危及对方安全生产的行为。而各标段的施工单位之间并没有合同关系，缺乏统一的安全生产协调管理，存在重大安全隐患，故须对此情形做出规定。《办法》条文条文解读17《办法》第八条【建设单位安全生产协调责任】二（一）关于建设单位安全生产责任：建设单位对安全生产承担首要责任已经达成共识，但是相应的立法尚未完善，故对建设单位负首要责任的描述未写入《办法》，待上位法进行描述。（二）关于总协调职责的委托：若建设单位不委托指定一家施工单位对施工现场的安全生产履行总协调职责，则由建设单位履行总协调职责。条文解读18《办法》第九条【压缩工期专家论证制度】二第九条建筑工程发包前，建设单位应当根据可行性研究报告和建筑工程定额，综合评估工程规模、施工工艺、地质和气候条件等因素后，科学合理确定勘察、设计和施工工期，并将上述工期安排作为招标文件及合同的实质性要求。勘察、设计和施工工期确定后，建设单位不得随意压缩；确需调整工期的，建设单位应当组织专家对安全技术措施进行论证。调整工期涉及增加费用的，建设单位应当予以保障。住房城乡建设部在2000年发布了《全国统一建筑安装工程工期定额》，并在2016年组织了修编，印发了《建筑安装工程工期定额》（建标【2016】161号），自2016年10月1日起执行。可以作为在招标阶段合理确定工期的参考。对于专家需要具备哪些条件，每次进行评审的专家数量等目前没有明确的规定；如有必要，各市可以在实践中以实施细则的形式予以明确。《办法》条文条文说明19《办法》第十条【安全生产费用支付制度】二第十条建设单位在编制工程概预算以及招标文件时，应当将安全生产费用作为不可竞争费用单列。建设单位应当在施工合同中明确约定安全生产费用的总额及支付办法。建设单位应当将安全生产费用转入施工单位设立的安全生产费用专户。工程施工完成后安全生产费用尚有结余的，建设单位可以按照合同约定收回。要保证安全生产，必须要有一定的资金投入。实践证明，安全生产资金投入没有得到有效保障，是导致安全事故发生的主要原因之一，从法律上保证安全生产资金投入，是十分必要和迫切的。《条例》规定了建设单位支付安全生产费用的义务和法律责任，但实践中难以实施。一是建设单位大多利于其在市场中的主导地位，要求施工单位垫资施工，有的甚至要求施工单位垫资到建设工程主体封顶或者达到商品住宅预售条件才开始支付工程款，导致施工单位安全生产投入不足；二是由于安全生产费用包含在工程款中一同拨付，导致实践中无法分清建设单位是否已经支付了安全生产费用，施工单位是否把安全生产费用用于安全生产、是否有挪用行为。为此，设置安全生产费用专户制度，并且进一步明确建设单位支付义务，可以更好地落实建设、施工单位的安全生产主体责任，保障安全生产投入。《办法》条文条文解读20《办法》第十条【安全生产费用支付制度】二第十条第四款工程施工完成后安全生产费用尚有结余的，建设单位可以按照合同约定收回。部分建设单位提出，一些施工单位在工程已完成后，建设单位拨付到其专户上的安全生产费用尚有结余，有的比例高达百分之五十以上，变成了施工单位的利润，违背了把安全生产费用列入工程造价、作为不可竞争费用、明确支付标准、设立专户管理等制度设置的初衷。建设单位认为，工程施工完成后安全生产不再需要投入，施工单位尚未使用的安全生产费用应全部退还给建设单位。《办法》条文条文解读21《办法》第三十三条【与第十条对应的法律责任】二第三十三条违反本办法第十条第一款、第二款规定，建设单位有下列行为之一的，由住房和城乡建设行政主管部门责令限期改正，并处5000元以上1万元以下罚款：（一）在编制工程概预算以及招标文件时，未将安全生产费用作为不可竞争费用单列；（二）未在施工合同中明确约定安全生产费用的总额及支付办法。本条为自设。根据《广西壮族自治区规章设定罚款限额规定》，这一行为属于非经营性违法行为，故设置罚款额度为5000元以上1万元以下。《办法》条文条文解读22《办法》第十条【安全生产费用支付制度】二（一）关于安全生产费用的支付办法：很多省在其《规定》《办法》中直接规定了安全生产费用的具体支付办法，我们认为合同款的支付约定属于合同甲乙双方的民事行为，不需要以立法的形式来进行具体的规定，故仅规定建设单位应当在施工合同中明确约定安全生产费用的总额及支付办法，以及未约定的法律责任。（二）关于安全生产费用专户的设立：安全生产费用专户不需要根据项目来设立，也就是说一个施工单位只需要设立一个安全生产费用专户即可。条文解读23《办法》第十条【安全生产费用支付制度】二（三）关于时间节点的规定：《办法》第十条第四款是比较原则的规定，对“工程施工完成后”未作出具体的定义，具体到实践中，甲乙双方应当在合同中对这一节点进行具体的约定，予以明确。条文解读24《办法》主要条款解读二勘察、设计、监理及其他有关单位安全生产责任3勘察设计单位在成果文件中必须充分考虑施工安全并提出意见【第十三条】【第十四条】施工图审查机构对设计文件审查的要求【第十五条】监理单位在监理文件编制、安全检查、安全验收、重大危险源监理等方面的具体责