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《矿山地质环境保护规定》释义中国国土资源经济研究院余振国2019年8月18日第一章总则总则一章共7条，涉及矿山地质环境保护立法宗旨、保护预防和治理恢复对象以及适用范围、坚持原则、政府职能部门在矿山地质环境保护工作中职责分工、鼓励政策的概括性条款。第一条为保护矿山地质环境，减少矿产资源勘查开采活动造成的矿山地质环境破坏，保护人民生命和财产安全，促进矿产资源的合理开发利用和经济社会、资源环境的协调发展，根据《中华人民共和国矿产资源法》和《地质灾害防治条例》，制定本规定。[释义]：本条是对矿山地质环境保护立法宗旨的规定。矿产资源的开发利用，不可避免地要对生态环境造成破坏，尤其是对地质环境的破坏更为严重。长期以来，由于矿产资源的不合理开发利用，产生了各种矿山地质环境问题。据统计，截止2005年，全国31个省（区、市）经调查的113149个矿山中，采矿活动占用或破坏的土地面积约238.3万公顷；全国因采矿形成的采空区面积约134.9万公顷；全国矿山固体废弃物的累计积存量约219.62亿吨。辽宁抚顺采空区地面沉陷使房屋被淹山西省孝义市西辛庄西泉村采煤引起的地面塌陷湖南省浏阳市七宝山硫铁矿因矿坑突水引发90余处地面塌陷坑，造成135户民房开裂，350亩农田不能耕作面对矿山地质环境保护的严峻形势，国务院领导及国务院国土资源管理部门高度重视矿山地质环境保护工作。国土资源管理部门开展的矿山地质环境保护管理工作：⑴完成以省为单元的矿山地质环境摸底调查，开展矿山地质环境保护与治理规划编制工作⑵积极推进矿山环境保护的规章制度建设⑶加大矿山地质环境治理恢复力度。⑷推进矿山公园建设工作，保护矿业遗迹4687417019434132128505010015020025030035020002000200120022003200420052006200720082000-2008年我国每年矿山地质环境治理项目统计柱状图2000-2008年我国每年矿山地质环境治理资金投入统计柱状图57078010001720040590753311063201293001257600200004000060000800001000001200001400002000200120022003200420052006200720082000-2007年我国矿山地质环境治理项目按矿种统计图2007年各省（自治区、直辖市）矿山地质环境治理项目分布情况矿山地质环境的监测、调查、评价和规划，矿山地质环境治理恢复，矿山地质环境治理恢复责任机制建设，矿山地质环境保护与治理恢复方案编制，矿山地质环境治理恢复保证金等制度的实施缺乏位阶较高的、专门性、全国性的法律法规予以保障，矿山地质环境保护与治理恢复难以持续地、规范地推进，也难以取得比较理想的长期效果。为了尽快实现保护矿山地质环境，遏制、减少矿产资源勘查开采活动造成的矿山地质环境破坏，保护人民生命和财产安全，促进矿产资源的合理开发利用和经济社会、资源环境的协调发展，国土资源部制定了本规定。第二条因矿产资源勘查开采等活动造成矿区地面塌陷、地裂缝、崩塌、滑坡，含水层破坏，地形地貌景观破坏等的预防和治理恢复，适用本规定。开采矿产资源涉及土地复垦的，依照国家有关土地复垦的法律法规执行。[释义]：本条是对保护预防和治理恢复对象以及本《规定》适用范围的规定。本规定的适用范围是针对因矿产资源勘查开采活动中可能造成矿区地面塌陷、地裂缝、崩塌、滑坡，含水层破坏，地形地貌景观破坏等矿山地质环境问题的预防和治理恢复。为了避免重复监管，方便矿区土地复垦工作的推进，本条规定开采矿产资源涉及土地复垦的，依照国家有关土地复垦的法律法规执行。对于矿产资源勘查开采所产生的废气、废水、废渣等“三废”，以及尾矿库的安全等的监督管理，依照国家有关废气、废水、废渣等“三废”和尾矿库的安全的法律法规执行，不适用本规定。本条所称矿山地质环境，是指采矿活动所影响到的岩石圈、水圈、生物圈相互作用的客观地质体。本条所称矿山地质环境问题，是指受采矿活动影响而产生的地质环境变异或破坏的事件。主要包括因矿产资源勘查开采等活动造成矿区地面塌陷、地裂缝、崩塌、滑坡，含水层破坏，地形地貌景观破坏等。因矿产资源勘查开采等活动涉及到很多矿山环境问题，包括“三废”、土地复垦、尾矿库等，本条既界定了矿山地质环境适用范围，又和其他相关规定进行了衔接。第二条因矿产资源勘查开采等活动造成矿区地面塌陷、地裂缝、崩塌、滑坡，含水层破坏，地形地貌景观破坏等的预防和治理恢复，适用本规定。开采矿产资源涉及土地复垦的，依照国家有关土地复垦的法律法规执行。本条所称崩塌，是指在矿产资源勘查开采活动中造成矿区陡峭斜坡上的岩体或者土体在重力作用下，突然脱离母体，发生崩落、滚动的现象或者过程。本条所称滑坡，是指在矿产资源勘查开采活动中造成矿区斜坡上的土体或者岩体，受人工切坡、河流冲刷、地下水活动、地震及等因素影响，在重力作用下，沿着一定的软弱或者软弱带，整体地或者分散地顺坡向下滑动地自然现象。本条所称地面塌陷，是指在矿产资源勘查开采活动中造成矿区地表岩体或者土体受自然作用或者人为活动影响向下陷落，并在地面形成塌陷坑洞而造成灾害的现象或者过程。本条所称含水层破坏，是指矿山建设与采矿活动导致的地下含水层结构改变、地下水位下降、水量减少或疏干、地下含水层储存能力降低、水质恶化等现象。本条所称地形地貌景观破坏是指矿山建设与采矿活动改变了原有的地形条件与地貌特征，造成山体破损、岩石裸露、植被破坏等自然景观破坏。第三条矿山地质环境保护，坚持预防为主、防治结合，谁开发谁保护、谁破坏谁治理、谁投资谁受益的原则。【释义】本条是矿山地质环境保护工作应坚持原则的规定。这些基本原则是矿山地质环境保护工作在本规定有效期内指导各项工作的基本准则，是制定矿山地质环境保护各项具体政策、各项制度和相关管理规范、细则、标准的指导思想。本条所确定的原则阐释了矿山地质环境保护与监督管理及其技术工作原则、保护与恢复治理责任归属认定原则、经济激励与投资人权益保障原则。预防为主、防治结合【释义】这是矿山地质环境保护与监督管理及其技术工作原则。坚持预防为主、防治结合的原则，是指矿产资源勘查开采活动过程中，将矿山地质环境保护的重点放在矿山地质环境问题发生的事前防止上，同时也要积极治理和恢复已经造成的矿山地质环境破坏，以便将矿产资源勘察开发造成的矿山地质环境破坏损失降低或者控制在最低限度之内。矿山地质环境保护中的“预防为主、防治结合”是相辅相成的，不能只重预防，而不重治理；也不能只等事后治理，而不积极的预防和控制。“预防为主、防治结合”的原则，是国际上生态环境保护的普适原则。来自1980年在由联合国环境规划署等联合制定的《世界自然资源保护大纲》里，曾就“预期的环境政策”作出规定。此外，经济合作与发展组织环境委员会也提出建议：各国环境政策的核心，应当是预防为主。这样一些主张和建议，导致80年代后各国在环境政策的调整和转变过程中，预防为主的原则越来越受到重视，并成为国家环境管理和环境立法中的重要指导原则。我国在70年代开展环境保护工作时，一开始便将预防为主、防治结合作为防治工业污染的方针政策。1978年将“防治污染和其他公害”写进《宪法》（第11条）。在1979年制定《环境保护法（试行）》时，将防治污染和其他公害作为立法指导思想之一，并且为之规定了环境影响评价和“三同时”制度以及防止自然资源破坏的措施。在此之后我国制定的所有环境法律也均将预防为主、防治结合作为立法的指导思想。矿山地质环境保护之所以坚持预防为主、防治结合的原则最重要的理由是：地质环境是自然环境的重要组成部分，并对大气环境、水环境、生态环境具有深层次的控制和影响作用，是经济社会发展的资源基础、环境基础和工程基础，一旦受到矿产资源勘查开采等活动造成的破坏，则很难恢复，具有不可逆转性。矿山地质环境破坏，完全采取事后治理的方式，费用巨大，在经济上不合算对矿山地质环境损害的事后救济得不偿失矿山地质环境问题在时间和空间上的可变性很大，对它的认识的科学和技术还不是很完善，还处在探索和发展之中在矿山地质环境管理中，预防是指通过规划、调查、监测等各种管理手段，采取防范性措施，防止或尽可能减少采矿活动对地质环境的损害。谁开发谁保护，谁破坏谁治理【释义】谁开发谁保护，谁破坏谁治理原则，是我国各类自然资源开发环境保护工作所共有的一项基本原则，谁开发矿产资源，谁就应保护矿山地质环境；谁破坏矿山环境，谁就有责任治理恢复。在《国务院关于进一步加强环境保护工作的决定》中明确规定“按照‘谁开发谁保护，谁破坏谁恢复，谁利用谁补偿’和‘开发利用与保护增值并重’的方针，做好自然保护工作。”本规定提出通过坚持“谁开发谁保护，谁破坏谁治理”原则，就是明确提出在矿产资源勘查开采活动中，采矿权人必须履行矿山地质环境保护与恢复治理义务。谁投资谁受益【释义】鉴于我国目前有大量的历史遗留矿山地质环境问题急需治理，同时新的矿山地质环境问题还在不断产生。据不完全统计，我国有地质环境治理恢复责任人灭失的矿山超过35000个。要使这些环境问题得到治理和遏制，资金缺口巨大。在国家目前治理恢复投入有限的情况下，完全依靠政府出资解决矿山环境问题是不现实的。如何促使矿山企业自觉地对矿山环境进行恢复治理，建立督促和激励采矿权人保护和治理矿山地质环境的经济制度，是当前亟需解决的问题。规定谁投资谁受益的原则的目的就是促使矿山地质环境治理形成多元化投资机制，进而实现社会效益，经济效益与环境效益的统一。如：浙江省出台优惠政策，鼓励社会资金投资矿山地质环境治理项目，在整治后的土地使用权和土地增值收益等方面给予优惠政策措施使投资人受益。第四条国土资源部负责全国矿山地质环境的保护工作。县级以上地方国土资源行政主管部门负责本行政区的矿山地质环境保护工作。【释义】：本条是关于政府职能部门在矿山地质环境保护工作中职责分工的规定。国务院赋予国土资源部对地质环境的监督管理职能。国务院下发的《国务院关于机构设置的通知》(国发〔2008〕11号)中关于《国土资源部主要职责内设机构和人员编制规定》明确国土资源部“承担地质环境保护的责任。组织实施矿山地质环境保护，监督管理古生物化石、地质遗迹、矿业遗迹等重要保护区、保护地，依法管理水文地质、工程地质、环境地质勘查和评价工作，监测、监督防止地下水过量开采和污染，承担城市地质、农业地质、旅游地质的勘查、评价工作。”国土资源部对全国矿山地质环境的保护工作进行组织、协调、指导和监督。各省、自治区、直辖市的矿山地质环境保护工作实行分级管理体系，依据行政区划，县级以上（包括县）的地方国土资源行政主管部门分别负责本行政区的矿山地质环境保护监督管理工作。第五条国家鼓励开展矿山地质环境保护科学技术研究，普及相关科学技术知识，推广先进技术和方法，制定有关技术标准，提高矿山地质环境保护的科学技术水平。【释义】：本条是关于国家依靠科技进步提高矿山地质环境保护工作水平的规定。“国家鼓励”是指各级人民政府对开展矿山地质环境保护科学技术研究，提高矿山地质环境保护的科学技术水平制定必要的鼓励政策和提供必要的优惠条件。具体而言：⑴国家鼓励开展矿山地质环境保护科学技术研究。⑵各级政府和有关部门应推广先进的矿山地质环境保护科学技术。⑶各级政府和有关部门应通过各种途径和方式向社会公众普及矿山地质环境保护的科学知识第六条国家鼓励企业、社会团体或者个人投资，对已关闭或者废弃矿山的地质环境进行治理恢复。【释义】：本条是针对目前我国已关闭或者废弃的矿山环境问题的治理资金不足，已关闭或者废弃的矿山的地质环境治理恢复任务紧迫，制定必要的鼓励政策和提供必要的优惠条件，建立多元化投资机制，吸引企业社会团体或者个人对已关闭或废弃的矿山进行恢复治理，提高矿山地质环境恢复治理的效率。已关闭或者废弃矿山的地质环境问题已经不存在，自然恢复的则可以不进行治理恢复。国家鼓励企业、社会团体或者个人投资治理的对象主要包括政策性关闭、历史遗留、滥采滥挖等