中国城市化的福利转向_迈向生产与福利的平衡_李郇

中国城市化的福利转向：迈向生产与福利的平衡李　郇Ｔｈｅ　Ｗｅｌｆａｒｅ　Ｔｕｒｎ　ｏｆ　Ｃｈｉｎａｓ　Ｕｒｂａｎｉ－ｚａｔｉｏｎ：Ｔｏｗａｒｄｓ　ａ　Ｂａｌａｎｃｅ　ｂｅｔｗｅｅｎＰｒｏｄｕｃｔｉｏｎ　ａｎｄ　ＷｅｌｆａｒｅＬＩ　Ｘｕｎ（Ｇｅｏｇｒａｐｈｙ　ａｎｄ　Ｐｌａｎｎｉｎｇ　Ｓｃｈｏｏｌ，Ｓｕｎ　Ｙａｔ－ｓｅｎＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙ，Ｘｉｎｇａｎｇ　Ｗｅｓｔ　Ｒｏａｄ　Ｎｏ．１３５，ＨａｉｚｈｕＤｉｓｔｒｉｃｔ，Ｇｕａｎｇｚｈｏｕ　５１０２７５，Ｃｈｉｎａ）Ａｂｓｔｒａｃｔ　Ｗｉｔｈ　ｔｈｅ　ｔｒａｎｓｆｏｒｍａｔｉｏｎ　ｏｆ　ｅｃｏ－ｎｏｍｉｃ　ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ　ｍｏｄｅ　ｉｎ　ｔｈｅ　２１ｓｔ　ｃｅｎｔｕ－ｒｙ，ｔｈｅ　ｅｓｔａｂｌｉｓｈｍｅｎｔ　ｏｆ　ｗｅｌｆａｒｅ　ｓｙｓｔｅｍ　ｈａｓｂｅｃｏｍｅ　ｏｎｅ　ｏｆ　ｔｈｅ　ｍｏｓｔ　ｉｍｐｏｒｔａｎｔ　ｔａｓｋｓ　ｆｏｒｔｈｅ　Ｃｈｉｎｅｓｅ　ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ，ｗｈｉｃｈ　ｌｅａｄｓ　ｔｏ　ｔｈｅｔｒａｎｓｉｔｉｏｎ　ｏｆ　ｕｒｂａｎｉｚａｔｉｏｎ　ｉｎ　ｔｈｅ　ｗａｋｅ．Ｂａｓｅｄｏｎ　ａｎ　ｉｎｔｅｇｒａｔｅｄ　ｆｒａｍｅｗｏｒｋ　ｏｆ　ｅｃｏｎｏｍｉｃｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ　ａｎｄ　ｕｒｂａｎｉｚａｔｉｏｎ，ｔｈｉｓ　ｐａｐｅｒｐｏｓｔｕｌａｔｅｓ　ｔｈａｔ　ｕｒｂａｎｉｚａｔｉｏｎ　ｉｓ　ａ　ｐｒｏｃｅｓｓ　ｏｆｐｒｏｄｕｃｔｉｏｎ　ｆａｃｔｏｒ　ｆｌｏｗ　ａｎｄ　ｗｅｌｆａｒｅ　ｄｉｓｔｒｉｂｕ－ｔｉｏｎ，ａｎｄ　ｒｅｇａｒｄｓ　ｕｒｂａｎｉｚａｔｉｏｎ　ａｎｄ　ｅｃｏｎｏｍｉｃｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ　ａｓ　ｔｗｏ　ｆａｃｅｔｓ　ｏｆ　ｔｈｅ　ｐｒｏｃｅｓｓ．Ｉｔｒｅｉｎｔｅｒｐｒｅｔｓ　ｔｈｅ　ｕｒｂａｎｉｚａｔｉｏｎ　ｐｒｏｃｅｓｓ　ｉｎＣｈｉｎａ　ｆｒｏｍ　ｔｈｅ　ｐｅｒｓｐｅｃｔｉｖｅ　ｏｆ　ｐｒｏｄｕｃｔｉｏｎａｎｄ　ｗｅｌｆａｒｅ，ａｎｄ　ａｒｇｕｅｓ　ｔｈａｔ　ａｆｔｅｒ　ｅｘｐｅｒｉｅｎ－ｃｉｎｇ　ｔｈｅ“ｈｉｇｈ　ａｃｃｕｍｕｌａｔｉｏｎ－ｌｏｗ　ｗｅｌｆａｒｅ”ｕｒ－ｂａｎｉｚａｔｉｏｎ　ｓｉｎｃｅ　ｔｈｅ　ｆｏｕｎｄｉｎｇ　ｏｆ　ｔｈｅ　ＰｅｏｐｌｅｓＲｅｐｕｂｌｉｃ　ｏｆ　Ｃｈｉｎａ　ａｓ　ｗｅｌｌ　ａｓ　ｔｈｅ“ｈｉｇｈ　ａｃｃｕ－ｍｕｌａｔｉｏｎ－ｐｏｌａｒｉｚｅｄ　ｗｅｌｆａｒｅ”ｕｒｂａｎｉｚａｔｉｏｎ　ｓｉｎｃｅＣｈｉｎａｓ　ｒｅｆｏｒｍ　ａｎｄ　ｏｐｅｎｉｎｇ－ｕｐ，ｔｈｅ　ｕｒｂａｎｉ－ｚａｔｉｏｎ　ｐｒｏｃｅｓｓ　ｉｎ　Ｃｈｉｎａ　ｈａｓ　ｃｏｍｅ　ａｃｒｏｓｓ　ｗｉｔｈａ　ｗｅｌｆａｒｅ　ｔｕｒｎ，ｉ．ｅ．，ｔｈｅ“ｈｉｇｈ　ｃｏｓｔ－ｂａｌａ－ｎｃｅｄ　ｗｅｌｆａｒｅ”ｕｒｂａｎｉｚａｔｉｏｎ　ｗｉｔｈ　ｔｈｅ　ｅｍｅｒ－ｇｅｎｃｅ　ｏｆ　Ｌｅｗｉｓ　ｔｕｒｎｉｎｇ　ｐｏｉｎｔ，ｔｈｅ　ｃｏｍｐｌｅ－ｔｉｏｎ　ｏｆ　ｓｏｃｉａｌ　ｓｅｃｕｒｉｔｙ　ｓｙｓｔｅｍ，ｔｈｅ　ｒｅｆｏｒｍ　ｏｆｌａｎｄ　ｓｙｓｔｅｍ，ａｎｄ　ｔｈｅ　ｃｈａｎｇｅ　ｏｆ　ｅｘｔｅｒｎａｌ　ｅｃｏ－ｎｏｍｉｃ　ｓｉｔｕａｔｉｏｎ．作者简介李郇，中山大学地理科学与规划学院。摘　要　进入２１世纪，中国面临经济发展方式的转变，福利体系的建立成为政府的重要任务，与此相伴随的城市化也出现了转型的迹象，本文在构建经济增长与城市化的统一框架的基础上，认为城市化是经济增长的生产要素流动和福利分配的过程，把城市化与经济增长视为一个过程的两个方面，并从生产与福利的视角对中国城市化进程进行重新解析，认为在经历新中国成立后的高积累、低福利的城市化与改革开放后的高增长、福利两极分化的城市化后，中国城市化进程将随着刘易斯拐点的出现、社会保障体系的完善、土地制度的改革以及外部经济条件的变化，出现高成本、均福利的城市化福利转向。结合国外福利国家的建立而出现的空间变化的经验，本文指出中国城市化的福利转向将对城市发展模式、规模与空间结构产生的影响。关键词　生产；福利；城市化；户籍制度；土地制度１　前言改革开放３０年，中国ＧＤＰ的年均实际增长率达到９．８％①，２０１０年人均ＧＤＰ达到４　３８２美元，被誉为增长的奇迹，中国的城市化也同时进入到快速发展阶段，据人口普查统计，城市化率从１９８２年的２０．６％增长到２０１０年的４９．６８％。２０１１年，中国的城市化率超过５０％，达到５１．７％。伴随着经济的快速发展，在地方政府积极追求ＧＤＰ增长的刺激下，中国城市化快速推进，２００７年末中国的城市数量达６５５个，比１９７８年增加４６２个，其中地级及以上城市由１９７８年的１１１个增加到２８７个。２００７年中国城市市辖Ｂａｓｅｄ　ｏｎ　ｔｈｅ　ｅｘｐｅｒｉｅｎｃｅ　ｏｆ　ｓｐａｔｉａｌ　ｔｒａｎｓ－ｆｏｒｍａｔｉｏｎ　ａｃｃｏｍｐａｎｙｉｎｇ　ｔｈｅ　ｆｏｕｎｄｉｎｇ　ｏｆｗｅｌｆａｒｅ　ｓｔａｔｅｓ　ｉｎ　ｗｅｓｔｅｒｎ　ｃｏｕｎｔｒｉｅｓ，ｔｈｉｓｐａｐｅｒ　ｉｎｄｉｃａｔｅｓ　ｔｈｅ　ｉｎｆｌｕｅｎｃｅ　ｔｈａｔ　ｔｈｅ　ｗｅｌ－ｆａｒｅ　ｔｕｒｎ　ｏｆ　Ｃｈｉｎａｓ　ｕｒｂａｎｉｚａｔｉｏｎ　ｈａｓ　ｐｒｏ－ｄｕｃｅｄ　ｏｎ　ｔｈｅ　ｕｒｂａｎ　ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ　ｍｏｄｅ，ｕｒｂａｎ　ｓｉｚｅ，ａｎｄ　ｉｔｓ　ｓｐａｔｉａｌ　ｍｏｒｐｈｏｌｏｇｙ．Ｋｅｙｗｏｒｄｓ　ｐｒｏｄｕｃｔｉｏｎ；ｗｅｌｆａｒｅ；ｕｒｂａｎｉｚａ－ｔｉｏｎ；Ｈｕｋｏｕ　ｓｙｓｔｅｍ；ｌａｎｄ　ｓｙｓｔｅｍ区人口（不包括市辖县）２００万以上城市个数达３６个，比１９７８年增加２６个；１００万～２００万人口城市达８３个，比１９７８年增加６４个②。在此过程中，出现了诸如流动人口住房、医疗、外来工子女教育等众多社会问题，城市化偏重经济建设而忽视社会建设，有学者称该时期城市化为“半城市化”，用以说明农村人口向城市人口转化过程中的一种不完整状态，其表现为，农民已经离开乡村到城市就业与生活，但他们在劳动报酬、子女教育、社会保障、住房等许多方面并不能与城市居民享有同等待遇，在城市没有选举权和被选举权等政治权利，不能真正融入城市社会（中国发展研究基金会，２０１０）。与此同时，中国的社会经济的宏观政策出现了变化，２００６年党的十六届六中全会认为，“中国社会经济在经历经济体制的深刻变革、社会结构的深刻变动、利益格局的深刻调整和思想观念的深刻变化”。２００７年党的十七大中央提出科学发展观，把“以人为本”和“统筹发展”提到了核心的地位，强调要通过发展增加社会物质财富、不断改善人民生活，又要通过发展保障社会公平正义、不断促进社会和谐，实现发展方式的转变。具体而言，政策的变化集中在国家的福利制度完善与分配结构的调整方面，如户籍制度、征地补偿制度、最低工资制度以及全民社会保障制度的完善。（１）针对农民工的户籍制度改革从改革开放开始，外来务工人员成为城乡发展中一个特殊的群体，户籍成为外来务工人员享受城市教育、养老、失业、医疗甚至购买住房的门槛。从２００１年开始许多城市尝试户籍制度改革，最具代表性的是郑州，实行按固定住所落户，放开亲属投靠的限制。该改革虽然由于城市教育设施无法承受大量的新增教育人口而以失败告终，但开中国大城市户籍改革之先河③。大部分的城市是尝试有条件的外来人口落户，如北京、上海、广州、南京、兰州、湖州等。近年户籍制度改革力度不断增大，具有代表性的是２０１０年重庆市把户籍制度改革与农村的土地承包经营权、５２　中国城市化的福利转向：迈向生产与福利的平衡　　宅基地使用权和林权的流转结合在一起。在户籍制度不能完全放开的条件下，国家尝试从农民工子女教育入手打破户籍制度上的福利障碍。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（２０１０～２０２０年）》要求：“坚持以输入地政府管理为主、以全日制公办中小学为主，确保进城务工人员随迁子女平等接受义务教育，研究制定进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试的办法。”２０１０年广州约有１９．５１万人的非广州户籍学生就读公办义务教育学校，占了农民工子女的３８．１９％。（２）收入、住房与征地补偿调整“十二五”规划纲要提出，健全初次分配和再分配调节体系，合理调整国家、企业、个人分配关系，努力实现居民收入增长和经济发展同步、劳动报酬增长和劳动生产率提高同步，明显增加低收入者收入，持续扩大中等收入群体，努力扭转城乡、区域、行业和社会成员之间收入差距扩大趋势是各级政府近５年的重要任务。同时，“十二五”提出了一个明确的量化指标，即居民年收入增长７％以上。按照这样的增长速度，１０年时间居民可支配收入将翻番，该计划被视为中国的“收入倍增计划”④。保障性住房工程是政府面对快速增长的商品房价格，对中低收入家庭提供具有社会保障性质的住房的计划。虽然１９９８年国家就出台《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，但到近几年中国廉租房政策覆盖对象迅速增加。２００６年，全国５５万户居民享受了廉租房政策；２００７年，全国廉租住房投入近９４亿元，超过历年累计安排资金总和，当年新增廉租房保障户数６８万户；２００８年新增廉租住房保障户数２５０万户；２００９年当年全国廉租房新开工１８５万套⑤；２０１０年国家“十二五”计划提出今后５年将建设３　６００万套，其中２０１１年和２０１２年各１　０００万套，２０１３～２０１５年共１６００万套⑥，按照户均面积６０ｍ２和户均３人进行估算，“十二五”保障房计划若能实现，需要建设２１．６亿ｍ２住房，可以解决超过１亿人口的住房问题。征地补偿带来的失地农民问题和社会保障问题一直是近年城乡协调的热点。２００４年《中共中央、国务院关于促进农民增收若干政策的意见》中明确提出，必须推进中国征地制度改革，确实保护农民利益。按照“土地换保障”和“以民为本”的政策思路，确立“就业优先”的政策目标，建立失地农民分享工业化、城镇化和现代化成果的内在机制。２０１０年７月，国土资源部下发《关于进一步做好征地管理工作的通知》，明确要“建立征地补偿标准动态调整机制，根据经济发展水平、当地人均收入增长幅度等情况，每２～３年对征地补偿标准进行调整，逐步提高征地补偿水平”。（３）社会保障制度改革以基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险５大保险构成的社会保险制度，在中国尽管已实施多年，但在养老、医疗、生育保险领域，仅出台过一些政策性文件，而且主要覆盖城市居民。２００７年，《中华人民共和国社会保险法》的正式实施从根本上改变了中国社会保障只有政策的局面，把分散的部门社会保障政策整合成为一个完整的法定体系，保障了城乡居民具有同等的社会保障的权利。２０１１年开始建立全国统一的社保卡管理系统，把社保卡与居民身份证号捆绑，将打破６２　　　社保卡的地域限制，促进社会保障的跨省流动。２００４年１月２０日劳动和社会保障部发布《最低工资规定》，实行最低工资制度，推动了全国最低工资保障额不断调高。从２００２年起，全国主要城市的最低工资已连续多年上涨，２００２年北京、上海、广州、杭州、武汉城市最低工资介于４００～６００元之间，到了２０１１年以上城市最低工资已超过１　０００元。２０１０年全国共有３０个地区调整了最低工资标准，平均增长幅度为２２．８％。２０１１年，全国２１个地区平均增幅在２０％以上。其中，重庆的平均增幅高达３０％以上，位居全国第一，北京的平均增幅也在２０％以上。这些政策表明国家在进入２１世纪后更加重视建立和完善居民的福利制度。事实上，福利财政支出⑦占财政支出比例已经呈现逐年上升的趋势（图１）。改革开放后的１９８０年，福利支出占财政支出比例接近１４．４％，随后持续增长，特别是２０００年后福利支出稳步上升，从２６．８％上升至２００９年的３４．８％，尤其是２００７年和２００８年，福利支出上升接近５个百分点。图１　中国ＧＤＰ增长、财政收入增长与福利支出比例的变化关系资料来源：２００７年与２０１０年中国财政年鉴，全国ＧＤＰ及财政收入数据均为１９５２年基准的可比价格。可以看出，中国正在通过建立完善的