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1关于我市养老机构建设发展情况的调研报告陈早挺养老机构是指为老年人提供住养、生活护理等综合性服务的机构，如老年社会福利院、养老院、老年公寓、敬老院等机构。为了全面了解我市养老机构建设发展情况，由救灾救济处、民间组织管理局、老龄办等处室抽调人员组成的联合调研组，到全市各地开展养老机构建设发展情况调研，通过座谈交流、实地走访、发放调查表等形式，对全市养老机构的基本情况进行了普查，有关情况如下。一、我市养老机构发展的基本情况（一）养老机构的分布情况据统计，全市共有养老机构220家，其中：市属的有5家，海曙区7家，江东区5家，江北区7家，镇海区13家，北仑区19家，鄞州区54家，慈溪市24家，余姚市27家，奉化市19家，宁海市14家，象山县22家，大榭开发区1家，宁波国家高新区1家，东钱湖旅游度假区2家。（具体见下图）2全市养老机构情况统计0102030405060系列175713195424271914221125海曙江东江北镇海北仑鄞州慈溪余姚奉化宁海象山大榭高新区东钱湖市本级（二）养老机构的举办主体我市养老机构的举办主体主要有公办、民办两种类型。其中公办养老机构包括国办养老机构(主要指由民政部门管理的老年社会福利院)、集体办养老机构(包括城镇集体举办的福利院、敬老院)。民办养老机构是指由民间资本投入，自主经营、自负盈亏的养老机构。总体上看，我市养老机构的举办主体还比较单一，以国办养老机构为主。全市220家的养老机构中，24家由市、县（市、区）两级政府举办，127家由街道乡镇举办，社会力量举办的养老机构还为数很少，只有35家，宗教办34家。（具体见下图）3全市养老机构出资主体情况分析宗教,34社会力量,35乡镇,127市县政府,24（三）养老机构的运营模式养老机构经营管理模式主要有公建公营、公建民营、民办公助和股份制等几种类型。和举办主体相关联的是，我市养老机构的运行模式也比较单一，基本上是公建公营为主，市、县（市、区）两级政府举办的社会福利院一般都是事业单位登记，财政给予一定的补助；街道乡镇举办的福利院（敬老院）虽然由于种种原因登记为事业单位的不多，但其性质仍然是事业单位的性质，一般都自收自支；也有一些养老机构属于公建民营性质，如海曙区的三市颐养院、段塘福利院、江东区的嘉和颐养院、江北区的洪塘福利院等，但为数还不多。股份制模式的主要是颐乐园。（四）养老机构的登记情况全市220家养老机构中，已经登记的有62家，其中事业单位登记的19家，民非登记的41家，工商登记的2家；未4登记的158家，在未登记的养老机构中，镇（街道）福利院、敬老院97家，社会力量举办的养老机构31家。宗教办的养老机构中未登记的30家，已经登记的有4家。全市养老机构登记情况分析图未登记,158工商,2民非,41事业,19（五）养老机构的规模我市养老机构的规模总体偏小，全市220家养老机构，总床位数24302张，平均每家床位数110.46张。其中规模最大的为雅戈尔老年公寓，共拥有1657张床位，最小的为鄞州富一村敬老院，只有3张床位。（六）养老机构的人员情况我市养老机构的从业人员配置存在着人员数量少、年龄大、素质低等问题。一是数量少。全市养老机构中，平均每1位工作人员要服务12名左右的老年人。如果将临时工排除出去，养老机构从业人员的拥有量更为有限。这种人员配置必然会使养老院中必要的技术分工无法形成，必须是一人身兼数职，才能做好工5作。二是年龄大。全市养老机构负责人的平均年龄为55.6岁，工作人员的平均年龄为53.5岁，年龄偏大的问题比较突出。三是素质低。养老机构的负责人中，大专以上学历的很少，一般都是高中学历以下的。在从事护理工作的人员中，只有少数人是护理专业毕业或经过护理培训，大部分没有这方面的业务知识。（七）养老机构的供求情况总体上说，我市养老机构存在供求矛盾。在城区，存在求大于供的矛盾。尤其是宁波市区，几乎是每一个养老机构，都有成百上千的老年人登记排队。乡镇敬老院则存在供大于求的矛盾，一般敬老院的老年人入住率为67%左右。（八）养老机构的设施由于部分养老机构已开设多年，加上受场地、房屋条件和经营理念的限制，一些设施没能得到及时更新，显得较为陈旧，而无户外活动场地和绿化的养老机构也占了一定的比例，满足不了入住老人户外活动和绿化的基本需要。同时，大多数养老机构医疗条件差，大多没有设立医疗服务站，老年人就医比较困难。（九）养老机构收费情况养老机构的收费主要包括床位费、护理费和伙食费等，收费标准按照属地原则进行管理，福利性和非营利性养老机构，由当地物价部门审核，对社会力量举办的营利性养老机构，其床位费和护理费等收费标准根据设施条件、服务项目等，实行市场调节6价，由经营单位自主确定。床位费：养老机构按其机构性质划分，可分为福利性、非营利性和营利性养老机构。福利性养老机构（即国办社会福利机构）是指在事业单位登记管理机关办理登记手续的养老服务机构；非营利性养老服务机构是指在民办非企业单位登记管理机关办理登记手续的养老服务机构；营利性养老机构是指在工商行政管理部门和税务部门办理登记手续的养老机构，对福利性、非营利性的养老服务机构，床位费根据每一个养老机构自身的设施条件，其收费标准按补偿成本原则确定，报同级物价、财政、民政部门核准并备案，非营利性养老服务机构收费标准可根据实际成本适当高于福利性养老服务机构。每个养老机构内部的床位费也有一定的差别，按房间设施标准收费。护理费：需要护理的老人按物价局核定的分级护理费标准收费，各地收费标准有所差异。其中三级护理费每人在80~150元/月，二级在150~300元/月，一级在250~400元/月，特级在450~600元/月水平。乡镇敬老院按照护理等级、敬老院等级和服务内容等实际运营成本核定收费标准。如鄞江镇敬老院，收取服务管理费50元/月，水电费30元/月，对于生活不能自理的老人收取护理费200元/月；如鹿亭乡敬老院对于重点优抚对象、低保户，收取200元/月，低收入、80岁以上的老人，收取300元/月，其他老人收取400元/月。7伙食费：各养老机构的伙食费标准不同，主要有包月和点菜两种形式，而且提供的伙食种类以及内容也有差异，伙食费一般每人在200~400元/月。二、主要问题（一）养老机构登记问题。养老机构登记问题是目前我市养老机构管理上比较突出的问题。目前，我市有158家养老机构未登记。由于未登记，养老机构就不能成为法人组织，这给养老机构的日常管理和今后发展带来了许多的问题和不便。在调研中，我们着重了解和分析了养老机构未登记的主要原因。一是相关法律法规不健全。民政部于1999年发布《社会福利机构管理暂行办法》，是养老机构登记管理的法律依据。但是《行政许可法》实施以来，福利机构的设置审批没有列入许可范围，也没有列入取消的范围，单位或个人要申办福利机构，如何来办理，目前还没有一个明确的规定。就这个问题，我处也多次请教民政部、省民政厅，但一直没有明确的答复。由于法律法规的不明确，使得养老机构登记法律依据，也缺乏具体操作办法。二是许多养老机构不符合登记条件。在调研中我们发现，许多养老机构是由闲置的校舍、医院、厂房等老建筑物改建而来的，设施简陋，大多不符合《老年人建筑设计规范》和《老年人社会福利机构基本规范》的要求；即使是新建的，也没有严格按照《老年人建筑设计规范》和《老年人社会福利机构基本规范》的要求。因此，许多8养老机构不符合民政部《社会福利机构管理暂行办法》的要求。此外，大部分养老机构不具有房产证、土地证，消防设施缺乏，很难取得消防许可证。三是一些同志对养老机构登记的意识不强，积极性不够。有些人事部门和乡镇领导、养老机构的负责人，对养老机构登记的重要性认识不足，认为养老机构登记可有可无，积极主动去登记的意识和行为缺乏。（二）养老优惠政策问题。我市于2007年出台了《关于加快发展养老服务业的实施意见》（甬政办发〔2007〕67号），对促进我市养老服务业发展提出了具体政策，各级政府也纷纷出台了各项政策措施鼓励养老事业的发展。但是，从调研情况看，在养老优惠政策方面还存在着一些问题。一是政策优惠力度不够。比如，67号文件规定，“财政部门对床位在50张以上（含50张）的非营利性养老服务机构，新建的按核定床位数每张床位不高于2000元的标准，分2年给予开办补助；属于改扩建的按核定床位数，分3年给予开办补助，每张床位每年补助不高于500元，由同级财政在上述标准内予以补助。”这一标准，不仅低于省政府的规定（省里奖励标准是3000元/张床位）,而且低于同类城市的标准(如青岛的标准是8000元/张床位)。二是许多优惠措施落实不到位。67号文件虽然在税收、土地、信贷、水、电、气等方面做出了原则性的规定，但由于有关部门没有制定可操作性的措施和办法，优惠政策落实难的情况还普遍存在。调研中发现，我市养老机构除水电费执行民用价格外，9床位补助、税费减免基本没有落实。公用基础设施中的电话、有线（数字）电视、宽带互联网一次性接入费的免收以及减半收取通信费、视听费等政策也未落实。此外，一些民办养老机构的土地划拨费用远高于当地创办的民营医院、民营幼儿园；当养老机构向金融机构贷款时，利息等同于商业贷款，导致资金的筹集成本过高。优惠政策难以落实问题的存在，使我市养老产业的发展前景不被看好，从而严重制约了我市养老机构的发展。（三）养老机构规划问题。目前，我市养老服务机构发展没有列入城乡建设总体规划，全市没有一个养老机构建设发展总体布局规划，使得养老机构建设发展在一定程度上存在着随意性和人为性，也导致了养老机构的用地没法得到保证。受规划影响，一些开始筹建的养老机构迟迟不能开工，比如鄞州区2家从2005年开始筹建的民办养老机构，由于受象山港大桥以及通途路延伸段的建设的影响，至今还不能开工。此外，由于养老机构未能象学校、幼儿园、菜场等纳入小区建设的配套规划之中，使得养老机构建设缺乏刚性规定，造成养老机构建设远远不能满足需求。（四）对养老机构的指导问题。目前，我国从上到下，政府机构设置呈倒金字塔型，上层机构设置比较健全，越到基层，机构设置越不健全。从福利机构管理来看，民政部门作为职能部门，在国家民政部、省民政厅都有专门的业务处室，但是到市级及市级以下的民政部门，都没有了专门的处室，使管理上明显得处在10人手紧张的状态，影响了基层民政部门对福利机构的业务指导，养老机构的管理上存在着不少问题。主要有：一是缺乏老年人入院审核机制。福利性和非营利性养老机构是公共资源，在目前供少于求的情况下，还是一种稀缺资源，因此，为了体现公平，对哪些老年人可以占用这些资源，应该有一个审核机制。但据我们了解，目前在全国范围内还没有建立审核机制。二是缺乏养老机构的管理标准。为加强老年人社会福利机构规范化管理，维护老年人权益，促进老年人社会福利事业健康发展，民政部曾制订《中华人民共和国行业标准老年人社会福利机构基本规范》，对老年人福利机构内部管理提出了具体标准，但我市尚未制定符合我市实际的养老机构管理标准，各养老机构更是没有具体的管理标准。另外，我市虽然有护理收费标准，但却没有护理工作标准，使得老年人在缴纳了一定的护理费后，却不知可以享受哪些标准的护理，权利和义务不对等，对服务的监督和纠纷的处理很不规范。三是缺乏监督考核机制。对养老机构缺乏监督考核，养老机构在内部管理上缺乏目标和动力。（五）队伍建设问题。养老服务机构的队伍建设存在着一些问题，主要表现为管理人员素质低、护工招聘难，培训少，待遇低等方面。首先是管理人员素质低。大部分乡镇（街道）敬老院的管理人员总体素质比较低，都是乡镇（街道）的一些二线人员和干部调整后不好安排的人员担任，年龄较大、文化水平较低，11工作中缺乏前瞻性和创新，在一定程度上影响了敬老院管理和服务水平的提高。其次护工招聘难问题。由于养老机构的护工工作环境差、劳动强度大、收入低，本地人多数不愿意到养老机构当护工。养老机构不得不考虑招聘外地护工。然而，外地护工的流动性很强，基本上都留不住。频繁地更换护工给机构的日常工作带来诸多不便。即使有护工愿意留下来，也因为本身文化素质较低、缺乏专业