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第三讲行政环境陈水生博士复旦大学国际关系与公共事务学院Email：cssfudan@126.com政治与行政二分/党政关系1行政生态学23行政权力（一）政治与行政二分1.F.J.Goodnow认为，政府有两种不同的功能，即政治与行政。政治是国家意志的表达，而行政是国家意志的执行。所有国家都有分立的机构，每一机构关注于履行这些功能中的一种，即政治或行政。（Goodnow，1900）。一、政治与行政二分/党政关系2.政治-行政二分的价值？3.分析中国的党政关系/政府与人大关系（二）党政关系改革：党政分开《关于党政分开——在十二届七中全会预备会上讲话的一部分》——赵紫阳1.党政分开的问题是政治体制改革的首要关键；政治体制改革，首先是领导体制改革。党政不分、以党代政这个问题不解决，整个政治体制改革都无从展开。2.所有搞政治体制改革的社会主义国家，又无例外地都提出要克服党政不分的弊端，要充分发挥政权机关的作用。看来，在社会主义各国，党政分开是个大的潮流。这项改革，非搞不可，或迟或早，总得进行。还需要指出一点，就是在党政不分的程度上，在社会主义国家中，我们是搞得比较严重的国家之一。3.现在提出党政分开，这是我们党的领导体制的一大改革。党政分开，有中央、地方、基层等几个层次的内容。（１）党中央，要对各方面工作实行政治领导，即在政治原则、政治方向和内政、外交、经济、国防等重大决策方面实行领导，并向中央国家机关推荐重要干部。新知：何谓政治方向？以保证人民当家作主为根本，以增强党和国家活力、调动人民积极性为目标，扩大社会主义民主，建设社会主义法治国家，发展社会主义政治文明。我国政治体制改革是不是保持了正确的政治方向，关键就是要看：人民当家作主的政治地位是不是得到巩固和提高，党和国家的生机活力是不是得到保持和发展，人民群众创造自己幸福生活和美好未来的积极性是不是得到有效调动和发挥，社会主义民主是不是在有序扩大，建设社会主义法治国家的进程是不是在顺利推进，社会主义政治文明是不是在不断发展。8经济决策：中央财经领导小组中央财经领导小组是中国共产党的最高经济决策小组，设于1980年。中央财经领导小组是中共中央政治局领导经济工作的议事协调机构，是中国经济的核心领导和决策部门。其成员由分管经济工作的中共中央政治局成员、国务院领导成员和部分综合经济管理机构的领导成员组成。一般而言，中央财经领导小组组长由中共中央总书记兼任，国务院总理担任副组长。组成人员一般包括国务院副总理、国务院秘书长等中央政治局里与经济有关的领导人，国家发改委主任、财政部部长、央行行长等主要财经官员有资格列席会议。中央财经工作领导小组下设办公室，即中共中央财经工作领导小组办公室，简称中财办，现任主任刘鹤。9外交决策：中央外事工作领导小组中央外事工作领导小组（即中央国家安全工作领导小组，一个机构两块牌子），是中共中央政治局、国务院负责领导国家安全、外事工作的议事协调机构，由中共中央、国务院、中央军委的多个部门的主要负责人组成。除国家主席、国家副主席担任正、副组长外，成员一般包括负责涉外事务的国务院副总理或国务委员，外交部、国防部、公安部、国家安全部、商务部、港澳办、侨办、新闻办的负责人，以及中宣部、中联部的部长，总参谋部的高级将领等。10组长：习近平；副组长：李源潮；秘书长：杨洁篪（兼）组员：刘奇葆政治局委员、中央书记处书记、中宣部部长王家瑞中共中央对外联络部部长杨洁篪国务委员、办公室主任王毅外交部部长常万全中央军委委员、国务委员兼国防部部长郭声琨国务委员兼公安部部长耿惠昌国家安全部部长高虎城商务部部长张志军中共中央台湾工作办公室主任王光亚中央港澳工作协调小组办公室主任王晨中央对外宣传办公室、国务院新闻办公室主任裘援平国务院侨务办公室主任11（２）省、市、县各级地方党委，应在执行党中央统一路线和国家统一政令的前提下，在本地区实行政治领导，具体规定了五条职责。（３）乡镇一级的党政分开，打算有意识地推到县一级关系理顺后再加考虑。（４）企业党委，一律起监督保证作用；事业单位的党委，随着行政首长负责制的执行，逐步转变职能，起监督保证作用。看来，中央一级，困难不大。现在党中央并没有什么与政府对口的工业部、财贸部、文教部等，今后要做的，是把政府各部的党组逐步撤销，国务院提请政治局或政治局常委决策的议题不再经过中央书记处“过滤”，同时注意改进领导方式、工作方法。5.地方各级，过去设立了一些与政府对口的机构，而且还配了一些工业书记、农业书记、财贸常委、文教常委等等，包揽政府的工作比中央多，实行党政分开的工作量就比中央大。但是，既然中央一级可以实行党政分开，地方上就不应该有什么党政分不开的理由。在步骤上，企业党委应该坚决地、主动地转到执行保证监督的职能方面来，以配合经济体制改革，保证厂长负责制和经理负责制的顺利推行，不能犹犹豫豫，动动摇摇；学校、研究所党委的职能转变，步子应该稳妥，但方向也必须明确。（三）为何要党政分开1.党政不分不是提高或加强了党的领导，而是降低、削弱了党的领导，党政分开才能真正提高并加强党的领导，才能真正提高党的政治领导的水平。领导者直接包揽被领导者的事情，是把自己降低到被领导者的地位。党委包揽政府事务，就把自己变成了政府；包揽企业事务，就把自己变成了企业。党是政治领导者，应当做政治领导的工作。分钱，分物，定项目，批条子，这些都应该是政府部门的日常事务，党委直接出面干预，不仅不能发挥政府的作用，而且也使自己放弃了自己应起的作用。——“书记管帽子，市长管袋子，政法委管案子”。2.党政不分使党顾不上抓党的建设，党政分开才能真正做到“党要管党”。要把我们的党建设好，党委就应该把自身的建设提到议事日程上来，就必须善于摆脱各种繁杂事务的干扰。别的方面的工作，有政府，有人大，有各种社会团体、经济组织、文化组织在做，应当把他们的作用充分发挥出来。但是，党的工作、党的思想建设和组织建设，党委责无旁贷，其他各种组织无法替代。3.党政不分使党委处于行政工作第一线，甚至成为矛盾的一个方面，党政分开，可以使党处在超脱的、驾驭矛盾和总揽全局的地位，从而发挥“协调各方”的领导作用。社会主义社会内部，不是“铁板一块”，各种社会成员当然具有共同的利益，但决不能无视它们的特殊利益。有矛盾，就要协调。政府固然要协调各种利益、各种矛盾；党委更要善于做协调工作。地方党委的五条职责中，就有一条叫做“协调本地区各种组织的活动”。党委自己包办了政府的工作，又包办了各种经济文化组织的工作，什么都是党委自己决定、自己执行，就使党委变成了当事人的一方，毫无回旋余地，实际上使自己丧失了本来应该具有的协调矛盾的资格。4.党政不分使党委自己成了执行者，党政分开才能使党委真正具有监督的职能。为了提高效率，必须强化行政系统，但也唯其如此，必须加强监督。自己不能监督自己。你自己包揽了行政工作，就失掉了监督行政的资格。在我们各级领导机关的工作中，克服官僚主义是一项十分重要的任务。党委包办行政工作，自己就会成为滋长官僚主义的温床；相反，党政分开以后，党委不管日常行政工作，就能使自己真正成为同官僚主义作斗争的力量。（四）1987《十三大报告》1.中国共产党是我国社会主义事业的领导核心。在新的形势下，只有改善党的领导制度、领导方式和领导作风，才能加强党的领导作用。近几年来，我们在改善党的领导方面做了不少工作，取得了一定成效，但长期形成的党政不分、以党代政问题还没有从根本上解决。这个问题不解决，党的领导无法真正加强，其他改革措施也难以顺利实施。因此，政治体制改革的关键首先是党政分开。党政分开即党政职能分开。党领导人民制定了宪法和法律，党应当在宪法和法律的范围内活动。党领导人民建立了国家政权、群众团体和各种经济文化组织，党应当保证政权组织充分发挥职能，应当充分尊重而不是包办群众团体以及企事业单位的工作。2.党的领导是政治领导，即政治原则、政治方向、重大决策的领导和向国家政权机关推荐重要干部。党对国家事务实行政治领导的主要方式是：使党的主张经过法定程序变成国家意志，通过党组织的活动和党员的模范作用带动广大人民群众，实现党的路线、方针、政策。党和国家政权机关的性质不同，职能不同，组织形式和工作方式不同。应当改革党的领导制度，划清党组织和国家政权的职能，理顺党组织与人民代表大会、政府、司法机关、群众团体、企事业单位和其他各种社会组织之间的关系，做到各司其职，并且逐步走向制度化。3.从党政不分到党政分开，是我们党的领导制度的一项重大改革。必须指出，党政不分实际上降低了党的领导地位，削弱了党的领导作用，党政分开才能更好地实现党的领导作用，提高党的领导水平；党政不分使党顾不上抓自身的建设，党政分开才能保证做到“党要管党”；党政不分使党处于行政工作第一线，容易成为矛盾的一个方面甚至处在矛盾的焦点上，党政分开才能使党驾驭矛盾，总揽全局，真正发挥协调各方的作用；党政不分使党处在直接执行者的地位，党政分开才能使党组织较好地行使监督职能，有效地防止和克服官僚主义。（五）案例：顺德大部制改革2009年广东佛山市顺德区的“党政大部制”改革，将顺德的党政机构从41个减为16个，直接减去了近三分之二。区委统战部、农村工作部、区工会、共青团区委、妇联、工商联、残联一同组成了新的党委“社会工作部”，区纪委、审计局和信访局组成了新的区纪委；文体广电新闻出版局和区委宣传部组成了新的区委宣传部。司法局和区政法委组成了新的区政法委。他们都是一套人马，两块牌子；新成立的市场安全监督局直接合并了质监局和工商局；而财政局和地税局则组成了新的财税局。新成立的“部局”一把手大都由区委副书记、区委常委和副区长兼任，而原“部局”的正职全部成了副职，原来部门副职成了新设的“局务委员”。1.如何看待顺德的“党政大部制”改革？2.从十三大的党政分开到到如今的党政合一，原因何在？3.什么样的党政关系才是最优化的？党政分开还是党政合一？为什么？4.党政合一的利弊何在？思考与讨论二、行政生态学（一）高斯的贡献1.行政生态学是生态学和行政学的一个边缘学科，是公共行政学的一个新兴的分支学科。1947年哈佛大学教授约翰.高斯最早提出行政的生态研究，认为了解生态环境的各种因素是阐释行政行为的唯一途径。他研究了公共行政的发展和活动是如何受它的环境即生态的影响的。在他看来，行政系统与社会的组织是密不可分的。2.高斯描述了“有助于说明影响政府功能消长的一些重要因素：人民、地区、科学技术、社会技术、希望和理想、灾祸以及人的性格。——高斯：《公共行政的生态学》，载于《反思公共行政》，1947.思考与讨论1.行政机构如不能迅速而恰当地对外部环境的变化作出反应，可能会付出什么代价？举例说明。2.中国为何在现在实行“单独二胎”政策？1961年美国学者里格斯出版了《行政生态学》一书，提出了行政系统的三大模式：农业式、工业式和过渡式。农业社会的行政模式又称为溶合型行政模式；过渡社会的行政模式又称为棱柱型行政模式；工业社会的称为衍射型行政模式。行政生态学旨在把行政系统视为一个有机体，有机体在生活过程中要受到生态环境的各种条件的制约和影响。（二）里格斯的贡献王沪宁教授提出，研究行政系统要与我国的政治-社会-文化环境的关系结合起来。行政生态学：指的是借用生态学研究的理论和方法来研究行政系统和社会圈的相互关系，即通过生态系统的模拟来研究行政生态系统。（王沪宁：《行政生态分析》，1989）（三）王沪宁的贡献1.行政系统是一个有生命的系统，能够与行政生态环境进行能量交换；2.行政系统由各个不同的子系统构成，各子系统环环相扣，合成整体；3.行政系统与行政生态环境有着不可分离的关系；4.行政系统为一个开放的系统，其生命力全在于能在外界的物质循环和能量交换中获得新陈代谢。（四）行政系统的特点行政生态环境：是与行政系统有关的各种条件之总和。其中最主要的是政治圈、经济圈和文化圈。经济圈是社会生产方式和生产活动对行政系统的决定作用和制约作用（中国的市场经济）。政治圈，行政