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1郭红玲《公共政策学导论》西南交通大学出版社2007年4月第1版公共政策是社会公共权威部门为了实现一定的公共目的而实施的有计划的活动过程。它表现为经过政治过程而选择和制订的旨在解决公共问题、达成公共目标、分配和增进公共利益的行为规则或行动方案。公共政策的表达形式有法律规章、行政规定和命令、政府大型规划、具体行动计划及相关策略。它具体体现在公共政策是公共权威部门特别是政府有选择的管理行为，体现了具有明确方向的活动过程，是公共权威部门按照统治阶级或社会公众的意愿为社会生活制定的行为准则。政策制定，又称为政策规划，指的是为解决某个政策问题而提出一系列可接受的方案或计划，并进而制定出政策的过程。这一界定政策科学文献有广义和狭义两种理解，广义的政策规划相当于政策分析，即包括政策问题确认与政策议程；狭义的政策规划不包括这些内容，而专指政策方案的设计、论证与择优。有学者将狭义的公共政策规划又称为公共政策策划，“就是有关组织和个人为解决公共政策问题而设计政策目标，拟定政策措施，起草和论证公共政策方案、运筹构思出谋划策的活动。”（张国庆：《公共政策分析》，复旦大学出版社2004年版，第181页）从不同的概念界定可以看出，狭义的公共政策制定是政策主体就某个政策问题（而非社会问题）提出相应的政策目标，并给出若干备选方案，经过严密的论证后，确定最后方案的过程。公共政策制定一般具有动态性、指向性、系统性、前瞻性等特征。2公共政策制定的影响因素：1.政策制定者的政治和业务素质2.占主导地位的社会价值观3.利益群体4.政党和其他政治团体5.社会舆论公共政策的本质是对社会利益的权威性分配。以公共政策作为主要手段和途径的政府公共管理，其根本目的是为了对社会公众利益进行协调和平衡。在社会主义国家中，政府是人民利益的代表者，其公共管理的根本宗旨只能是为人民即绝大多数公众服务。这种服务的主要途径是制定和执行公共政策。因此，公众利益是一切公共政策的出发点和归宿点。政府要通过公共政策的制定、实施和评估进行利益选择、利益综合、利益分配和利益落实，以实现持续不断增加公众利益的目的。公共政策具有导向功能、控制功能、协调功能和象征功能。这四种功能在政策实践中不能截然分开，任何政策都具有这四项功能，都3是一种综合作用。只不过，每项政策的功能都有其不同的侧重点。陈振明《公共政策学》中国人民大学出版社2004年12月第1版研究公共政策的意义：1.科学上或学术上的理由研究公共政策是为了更好的理解政策起因、发展过程和它对社会的影响。公共政策作为一门跨学科的研究领域，它以现实的政策实践、政策系统和政策过程作为研究对象，要揭示其本质和规律，从而增加人们对政策系统及过程的知识。2.职业上的理由3.政治上及行政上的理由公共政策在政治上可以保证国家和政府采纳正确的政策，端正社会的发展方向，并实现一定的发展目标。公共政策研究可以为政治目的服务，可以使人们熟悉政治讨论并提高政治敏感度，在关注政策技术可行性的同时，关注政策的政治可行性；它有助于提高决策的科学性和民主化程度，密切政府与民众的关系，促进两者的相互沟通和了解。公共政策学已经发展为一个学科体系，这一体系主要由公共政策的基本理论、公共政策的制定、公共政策的方法论、政策制定系统及其改进和公共政策的发展这五个部分组成。政策科学是一门综合地运用各种知识和方法来研究政策系统和政策过程，探求公共政策实质、原因和结果的科学，它的目的是提供政策相关知识，改善公共决策系统，提高公共政策质量。政策研究应4当遵循“以政治学为基础的多学科性定量化的价值导向”，因此从政治学、经济学、管理学、社会学和伦理学等多学科视角来阐述公共政策是提高政策研究工作能力的必要途径。公共政策研究的一大特征就是研究方法的多样性，其集中表现在三个方面：（1）认识论基础的多样性；（2）政策分析视角和分析路径的多样性；（3）在操作层面的多样性，即在在政策研究的程序和步骤，以及收集和整理资料的各种技术性手段和方法的多样性。应该说，研究路径和方法的多样性对于我们深入理解和把握公共政策的本质和运动规律是大有裨益。然而，我们也看到，更加多元和综合的方法“并不能保证政策分析的成功，因为任何方法论都只能提供我们对这些方法的思考和理解，这些方法只有在具体的实践活动中才能展现其价值”。（【美】威廉.N.邓恩:《公共政策学导论》（第二版），谢明等议译，中国人民大学出版社2002年版，第9页）任何一名社会科学家都不可能精通与政策研究有关的所有学科。每个政策分析者也不见得都会成为他所从事的社会科学的所有分支领域的专家，但有一点已经成为共识：“谁要提高政策研究的工作能力，谁就必须一般性的了解各门社会科学能起到的潜在作用和它们的弊端。”吴肇基主编《公共管理学》中国戏剧出版社2001年1月公共管理作为一门行为研究理论科学，有其特定的研究对象。5公共管理是一个由问题确立、解决方案提出，到政策、实施和评估效果的基本过程，这就构成了公共管理的基本运行机制。公共管理主要是公共管理机构就各种社会问题进行诊断、分析规划，制定合理公共政策，然后将政策转化为具体行为的过程。公共管理学以公共管理的活动和实践为基础，对政府及其他公共管理机构的实践经验加以总计、概括、提炼和升华，使之更为系统化、理论化、规范化。公共管理学的主要研究方法：1.案例分析法2.实体分析法3.系统分析法4.实验法5.比较分析法6.实践抽象法此外，调查研究、历史分析、计算机分析、对策分析、博弈分析等方法公共管理学的方法体系由一个显著特征，即研究方法的跨学科性、交叉性和多样性。其他社会科学的分析方法，特别是管理学、经济学、社会学等方法对之完全适用。常用的典型方法有：规范分析、实证分析、比较分析、系统分析、案例分析、社会调查以及统计分析等。6陈振明主编《公共政策分析》中国人民大学出版社2003年10月第1版政策制定（policy-making）是政策过程的首要阶段，是政策科学的核心主题。何谓政策制定？政策科学文献有广义和狭义两种理解。有些科学家如德洛尔将政策制定理解为整个政策过程，把政策执行、政策评估等环节称为后政策制定阶段。大多数政策科学家则对政策制定作了狭义的理解，即把它理解为政策形成（policyformalation）或政策规划（policyformulation），指从问题界定到方案抉择以及合法化的过程。我们从狭义角度来理解公共政策制定。一、政策议程政策制定是一个复杂的活动过程，它是一系列功能活动或环节所构成。政策制定过程包含了议程设立、方案规划和方案的合法化等环节和阶段，而设立议程是政策制定过程中起始阶段的功能活动。P182系统议程政策议程建立政策议程的途径10点、策略4点、模型3点185陶学荣主编《公共政策学》东北财经大学出版2006年1月第1版公共政策制定公共问题概述7一、公共问题的概念公共政策制定是政策过程的首要阶段，是政策科学的核心主题。面对现实中需要解决的一系列公共问题，任何国家的政府都要面临政策制定的任务。政策制定的科学性、有效性是政府在其公共行政管理过程中尽量减少工作失误的重要保障。政策制定本身又是一个复杂的活动过程。一般来说，制定一项公共政策必然由公共问题转化为政策问题、再提升到政府议程，通过政府议程制定出合法化的公共政策这样一个过程。在任何社会中都存在社会实际状态与理想目标状态之间的差距，这种差距就是各种各样需要解决的社会问题。社会问题不一定都具有公共性质，公共问题与社会问题并非同等概念，这是由两者的基本特征决定的。公共问题是大众的问题，是当人们的价值、观念、利益或生存条件受到了威胁而出现的问题。它超越了个人特定的环境和范畴，与人类整个的社会生活、制度或全部历史有关，公共问题有时也泛指那些人类社会存在的某种危机。如：一户农民偶然欠收不是公共问题，但某个地区大面积的饥荒无疑就是公共问题。一般来说，公共问题具有两个基本特征：第一，公共问题具有广泛的影响力。公共问题的广泛影响力集中的表现在：它超越“私域”的范畴，并不仅仅影响单个的个人或团体，而对多数或绝大多数的人或团体产生普遍影响。第二，公共问题具有影响的非排他性和不可分性。公共问题8超越人为的地理界限，它对所有个体或团体产生的影响都是相同的，没有一个个体或团体可以置身于这些问题之外。因此说，公共问题是指社会成员在公共生活中共同受其广泛影响，具有影响的非排他性和不可分性、与公共利益密切相关的那些公共性社会问题。公共性是公共问题与社会问题相区别的最本质、最为内在的特性。二、公共问题的类型p1381.根据公共问题所属的不同领域划分经济问题、政治问题、人口问题、教育问题等2.根据公共问题的意义进行划分过失性公共问题产生于偏离社会正常生活和规范的一些过失行为，如青少年失足和社会犯罪等结构性公共问题是指由社会自身结构不合理所导致的一些社会现象，它涉及社会生活许多方面，如经济不平等带来贫富两极分化，种族歧视、民族矛盾、有政治不平等所产生的政府权力滥用等3.根据公共问题的性质不同进行划分可分为管制性公共问题、基础性公共问题、服务性公共问题和保障性公共问题。三、公共问题对政策的压力91.公共问题的发展，使其向政策问题转化成为必然人类社会面临的问题成千上万、无边无际，旧问题刚刚解决或尚未解决，新的问题已经产生。人类就是在不断解决问题的过程中不断进步和发展。政府的功能和公共政策的意义就在于及时和有效的解决人类面临的诸多问题。所以说，问题是公共政策的起点。问题的不断发展，使其最终成为政策问题。一般来说，在政策问题进入议定程序之前，经过问题—社会问题—社会公共问题—公共政策问题的发展过程，这样就形成了“公共政策问题链”。2.公共问题的控制与解决，为政策制定带来压力140由于公共问题的责任主要承担者不是个人，而是政府。因此，公共问题的有效控制与妥善解决的主要途径是将公共问题上升到政府议程之中。政策议程一、政策议程概述政策制定是一个复杂的活动过程，它是一系列功能活动或环节所构成。政策制定过程包含了议程设立、方案规划和方案的合法化等环节和阶段，而设立议程是政策制定过程中起始阶段的功能活动。关于什么是公共政策议程，国内外不同学者有不同看法。其中代表性观点有：10美国学者詹姆斯.E.安德森认为：“在人们向政府提出的成千上万个要求中，只有其中的一小部分得到公共决策者的密切关注。那些被决策者选中或决策者感到必须对之采取行动的要求构成了政策议程。”国内学者张金马将政策议程定义为：“政策议程就是将政策问题纳入政治或政策机构的行动计划的过程，它提供了一条政策问题进入政策过程的渠道和一些需要给予考虑的事情。”国内学者张国庆理解为：“政策议程是指将政策问题提上公共部门的议事日程，公共部门正式决定进行讨论和研究，并准备如何制定有效政策加以解决的过程。广义的公共部门包括立法、行政、司法和其他有关的政策部门。将一个政策问题提上政府的议事日程，是解决该问题的关键一步，也只有把政策问题纳入政策议程，才能研究、分析并为之制定公共政策加以理解。”还有观点认为政策议程就是“一系列问题的集合，是对那些引起公众和政府官员注意的公共问题的原因、标志、解决方法和其他方面因素的理解”。所以说，政策议程通常指那些已经引起深切关注并确认必须解决的公共问题被正式列入商讨、规划、研究的议事程序，以决定政府是否需要对其采取行动、何时采取行动、采取什么行动的政策过程。在这一过程中，价值判断标准、政策目标、政策方式、政策界限等是讨论的重点问题，其本质是政策问题提上政策议事日程，纳入决策领域的过程。11二、政策议程建立的过程在问题成为政府议程之前，它必须成为系统议程。Cobb和Elder认为，一个问题要成为或达到系统议程的程度，必需具备三个条件：（1）该问题必须在社会上广泛流传并受到广泛注意，或者至少必须为公众所感觉。（2）大多数人都认为有采取行动的必要。（3）公众普遍认为，这个问题是某个政府机关权限范围内的事务，而且应当给予适当的关注。Charles.O.Jones认为，政府议程的建立，包括四个阶段：（1）界定问题议程。其功能在于积极而慎重的研究认定政策问题。（2）规划议