公共政策分析的基本理论问题

《公共政策分析》授课教师:魏淑艳东北大学文法学院公共管理系第一讲公共政策分析的基本理论问题概念理论与方法研究动态主要问题展望什么是公共政策？(一）西方学者的概念1.美国的伍德罗.威尔逊：政策是由政治家制定而由行政人员执行的法律和法规。2.美籍加拿大学者戴维.伊斯顿：公共政策是对全社会的价值作有权威的分配。3.拉斯韦尔和卡普兰：政策是一种含有目标、价值与策略的大型计划。4.托马斯.戴伊：凡是政府决定做的或不做的事情就是公共政策5.詹姆斯.安德森：政策是一个有目的的活动过程，而这些活动是一个或一批行为者，为处理某一问题或有关事务而采取的。公共政策是由政府机关或政府官员制定的政策。（二）中国学者的定义1.伍启元：政策是对公私行动的指引。2.张金马：党和政府用以规范、引导有关机构团体和个人行为的准则或指南。其表现形式有法律、规章、行政命令、政府首脑的书面或口头声明和指示以及行动计划与策略等。3.陈振明：政策是国家机关、政党及其他政治团体在特定时期为实现或服务于一定社会的政治、经济、文化目标所采取的政治行为或规定的行为准则。政策的内涵与特征（一）政策的内涵政策主体与客体政策目标是主体服务于特定目标而采取的一系列的活动，与谋略、措施、办法、规定密切相关的一系列政治行为。政策是一种行为准则或行为规范。（二）政策的特征阶级性/公共性权威性与合法性功能多样化价值相关性内容丰富化理论和分析方法多样化问题复杂化概念关系学科名称的梳理——公共政策研究的名称至今不统一，其英文名称：Policysciences,publicpolicysciences,policyanalysis,publicpolicyanalysis,policyresearch,policystudies,policyinquiry,publicpolicystdies一种观点：这些名称都是对同一学科的称谓，就学科要素来说没有差异另一种观点：政策科学、公共政策研究、公共政策分析有学科分野又有交叉什么是公共政策分析定义：公共政策分析是为了实现科学决策的目标，政府和研究机构在解决各类公共政策问题过程中对所选择的方案、选择依据及实施效果的研究,这一过程是政治与知识的合作与博弈的过程。类型：研究性分析与对策性分析二、公共政策分析的若干问题公共政策分析对象（1）政策实践：具体的政策、政策效果（2）政策系统：决策系统、对象系统、支持系统、环境系统（3）政策过程：制定、执行、评估、监控、终结政策制定过程问题出现问题确认议程建立方案规划合法化政策信息政策环境政策效果政策评价标准政策资源政策模型政策方案政策目标政策问题政策分析要素公共政策分析的基本要素公共政策分析的特征政策分析既是方法论，又是艺术政策分析是一门跨学科、应用性的研究领域政策分析不仅是描述性的，还是规范性的政策分析涉及从问题发现到问题解决的整个过程公共政策分析的基本原理实证分析价值原理规范原理可行性原理优化原理公共政策分析的准备工作了解政策决定的方式了解各种可行政策建议的类型了解研究政策问题所需具备的条件政策分析的不同角度行为研究价值研究规范研究公共政策分析的一些基本方法统计方法系统方法过程方法实体方法逻辑实证方法计量经济学方法现象学方法历史方法调查方法公共政策分析的模型描述性模型规范性模型语句模型符号模型程序模型案例分析过度医疗:现象与问题网上民谣：“生不起，剖腹一刀5000起；病不起，药费利润10倍起。”据卫生部统计，我国卫生总费用2005年为8659亿元，2010年为19600亿元，5年间年均增长13.6%，远远超过了GDP的增长速度。其中，既有物价上涨、技术进步等因素带来的合理增长，也有过度医疗造成的不合理增长。过度医疗的突出表现：（一）抗生素滥用。据卫生部统计，我国68.9%的住院病人使用抗菌药物，37.0%的病人联合使用抗菌药物；平均100个患者1天消耗80.1人份的抗菌药物，是世界卫生组织发布的全球平均值的一倍多。近年来，我国住院病人抗菌药物使用强度、处方平均金额、总使用量都在逐年攀升，这从侧面说明医生增加了患者的给药剂量和频次。抗生素滥用，直接导致了“超级耐药菌”的出现。（二）滥检查。北大人民医院心脏中心主任胡大一说，现在不少医生问诊三句半，立刻就让病人做CT、造影、核磁。事实上，这些检查的成本高、创伤大，还可能增加致癌的风险。根据卫生部《医院评价管理指南》要求，三级综合医院CT检查阳性率应达到70%以上，但很多医院都未达到。（三）滥用心脏支架。目前，我国心脏支架使用量连续3年每年增加6万个以上。在新加坡，需要放支架的病人最多只能报销3个，如果超过这个数量，医生需要陈述理由。然而，我国有的病人竟然被放置了10多个心脏支架，被称为“钢铁长城”。对于冠心病患者，国际上放支架和做搭桥手术的比例是7∶1到8∶1，而我国高达12∶1，很多不该放支架的人被放了支架。过度医疗的重点领域重点人群研究显示，新农合和自费患者成为过度医疗的重点对象。不久前，第四军医大学西京医院与西安交通大学的一个课题组发表了一项研究成果——《不同医保患者住院费用比较研究》。研究显示，新农合和自费患者成为过度医疗的重点对象。该课题组对某三甲综合医院2009年1—9月的住院患者进行统计分析，患者被分为四组：居民医保、职工医保、新农合、自费。结果显示：在住院天数方面，新农合、自费患者比居民、职工医保患者长；在人均住院费用方面，新农合、自费患者明显高于居民、职工医保患者，前者几乎是后者1.5倍；新农合、自费患者绝大多数接受了特殊检查，居民、职工医保患者仅半数接受了特殊检查；在接受特殊治疗与药品的费用上，新农合、自费患者也明显高于居民、职工医保患者。这说明，医保机构的约束力越弱，医院的过度医疗越严重。危害性：1.过度医疗吞噬了有限的医疗资源，给国家、社会和患者带来了沉重的经济负担，无形中抵消了医保增加给百姓带来的实惠。过度医疗的冰山一角：北京北洋华诚新能源公司职员许京详说，其父亲2008年6月体检发现肺癌晚期，已经无法手术。为了治疗方便，他选择了家门口的一家三级中西医结合医院。一年多，老人陆续出入院10余次，直到2009年9月去世。此间医药费总计50多万元，当时医保报销封顶线是17万元，其余都是自费。住院期间，许京详几乎天天陪着父亲，目睹了治疗全过程。刚住院时，父亲能吃能喝，但医生总是不停地给输液。老人从早晨起床，一直输到夜里。在输液的同时，还要不断打针，有时一天要打七八针。“你见过蜂窝煤吗？我父亲的屁股比蜂窝煤还要烂，密密麻麻都是针眼，足有上千个，我都不忍心看。”更令许京详郁闷的是，每次住院，医生都要给老人开汤药，但老人根本喝不下，端来就倒掉。为此，家属多次要求医生停止再熬汤药，但根本无人理睬。后来，老人病情加重，但他坚决拒绝住院治疗，因为他越来越反感医生，也不想再花冤枉钱了。许京详说：“医生明知患者是癌症晚期，仍在拼命开药，而且多数是昂贵的自费药，实在令人寒心！”“父亲去世后，我扔了整整三个编织袋的药。人都死了，药还堆积如山，而且都是自费药。”危害2．过度医疗给患者的健康带来巨大隐患北京某著名三甲医院的一位医生告诉记者，肿瘤患者是过度治疗的“重灾区”。很多病人并非死于癌症本身，而是死于过度治疗。例如，对于一期肺癌患者来说，手术治疗后的5年生存率可达到90%。国际上公认的结论是，这类患者术后化疗不受益。但是，我国的治疗都是“流水线式”的，多数病人手术后都要“被化疗”。有一位70多岁的老先生，本来是早期肺癌，只需要做一次手术，花费两三万元，基本就可以长期生存。但是，医生做完手术后，还是习惯性地把他转给了化疗科。在做了四个疗程的化疗后，病人免疫力急剧下降，随即肺癌复发，并出现脑转移，于是又做了伽马刀手术，结果导致了更大范围的肿瘤转移。由于医生的过度治疗，老先生不仅花费了30多万元，而且踏上了不归路。结果：极大地损害了医生的形象，加剧了医患矛盾。过度医疗不仅加剧了看病贵，而且给患者的健康带来巨大隐患。讨论该案例的分析：属于什么分析类型？是否是政策问题？分析的常用方法？分析的内容？背后的原因是什么？是道德问题还是技术问题？法律问题?如果是政策问题，如何进行政策规制呢？是否有有效的政策工具选择？记者访谈观点如下:1.在过度医疗的利益链条上，医院和医生都是既得利益者。2．很多公立医院院长把过度医疗归因于财政投入不足。在公立医院的总收入中，财政拨款只占10%左右。但是，很多人忽视了一点，医保经费也是政府补助医院的重要方式。3．政策导致医院和房地产业一样成为“暴利行业”。由于政府对公立医院实行“自收自支、自负盈亏”的政策，医院创收越多，奖金越多。因此，很多院长只想着如何让医院多赚钱，而不关心如何让患者少花钱。例如全国政协委员董协良指出，一个国产的心脏支架，出厂价不过3000元，可到了医院便成了2.7万元；一个进口的心脏支架，到岸价不过6000元，到了医院便成了3.8万元。心脏支架暴利超过贩毒，这是一件让公众难以接受的事。它的“高利润”不是因为“物有所值”，而是因“流通成本”实在太高，需要以回扣形式“贡献”于医院及医生们。据知情人透露，三甲医院的一名内科医生，凭着手中的处方权，每月拿到上万元药品回扣，是很寻常的事。某医院一名退休医生曾向医院领导提出，只要让他出诊，他可以不拿一分钱工资，因为只要有处方权，就可以拿到回扣。4．重庆市红十字会医院院长说，医疗消费是医生主导的消费，而不是患者的主动消费。在信息严重不对称的情况下，很多医生利用处方权，不断制造无效甚至有害的需求，把患者当成了牟利的对象。三、公共政策学科的诞生及其发展标志：勒纳与拉斯韦尔共同主编的《政策科学：视野与方法的近期发展》首次界定政策科学这一概念揭示了这门学科的如下特点：它是民主主义的学问；其哲学基础是逻辑实证主义；是一门对时间和空间极敏感的学问；具有跨学科的特点；它是一门须和政府官员共同研究的学问；它是一门以社会变迁和发展为研究对象，以动态模型为核心的学问关于政策过程，拉斯韦尔将它划分为七个步骤或阶段：信息（情报）、建议、规定、执行、运用、评价、终止。认为政策科学的研究者在政策过程中可作出三种贡献：确定一项决策的目标和价值收集和提供有关信息提出备选政策方案并比较其优劣，以做出最佳选择方法论：行为主义的政策科学在方法论上的特点是对“纯”科学方法的推崇李凯尔特的访谈方法政策咨询是联结政策研究者与政策制定者之间的桥梁拉斯韦尔倡导的行为主义是当时这个学科的主导范式。50年代——60年代前半期政策科学的进展两个方面（1）在政策分析的定量方法和技术方面，尤其是在系统分析、运筹学、线性规划及成本——收益分析等方法和技术的应用上，取得了显著成就。政策科学成果日益自然科学化，以致于政策研究学者也认为这门学科“充满了复杂难懂的数学公式和原理”，成了“一门令人费解的高难学问”（2）许多政治学研究者，包括一批著名的政治学家在内，日益重视政治科学的公共政策取向，投身于公共政策学研究。例如：戴维.伊斯顿、哈罗德.拉斯韦尔、查尔斯.林德布洛姆、阿尔蒙德20世纪60年代后公共政策研究的发展20世纪60年代后半期，学科发展的新阶段——以德洛尔为代表，对拉斯韦尔等学者倡导的行为主义方法论作了全面的批评批评他们认为，（1）拉斯韦尔等人的致命错误在于他们把方法论的发展视为公共政策学在学术上取得进步的惟一动力，并且把公共政策学的很多极为重要的问题都归纳为方法论问题，使学科发展忽略了政策的实际内容，在方向上犯了战略性错误（2）行为主义方法论主张用自然科学的“纯科学”方法来研究人类社会，把经济学、社会学中使用的逻辑实证主义原封不动地引进公共政策学并奉为惟一适当的研究方法，从而忽略了政策过程与自然过程及各种政策问题相互间在性质上存在的根本差别。（3）拉斯韦尔等人在公共政策学的研究中片面地追求理性化，导致不使用统计分