公共政策分析课件

1公共政策分析主讲：董艳平电话：[phone]E-mail:[e-mail]思考：为什么要学习这门课程？导言：课程介绍我们为什么需要政策？我们的政策都是合理的吗？不合理的政策为什么会出台？政策为什么会导致众多的政策问题？为何还有很多社会问题未被政策所关注？我们应该制定怎样的政策？我们应该怎样制定政策？经济发展与参与需要开放社会与政策竞争民主化与价值多元化技术进步、全球化等使社会问题复杂化基本问题：为什么要研究公共政策？市场化与利益主体多元化《公共政策分析》的课程属性及发展公共政策学是公共管理或政治学领域的一个独立学科。公共政策分析是二战后在西方尤其是美国首先兴起的一个跨学科、综合性的研究领域。涵盖了政治学、管理学、行政学、社会学、经济学、心理学、行为学……1951年，拉斯韦尔和勒纳：《政策科学：视野与方法的近期发展》，公共政策学诞生的标志。中国：上世纪90年代以后进入政策分析领域……陈庆云：《公共政策分析》陈振明：《政策科学——公共政策分析导论》谢明：《公共政策概论》宁骚：《公共政策学》托马斯·戴伊：《理解公共政策》威廉·邓恩：《公共政策分析导论》参考资料：课程学习内容与要求：课程学习内容分为四部分：基础理论篇过程分析篇操作技术篇实践研究篇课程学习基本要求：学习方式：理论教学+案例分析+讨论+自学成绩评定：平时成绩30分（作业20分，考勤10分）；期末考试卷面成绩70分。无故旷课一次扣除5分，无故旷课达三次以上者平时成绩记为0分。第一讲公共政策分析的基本理论框架什么是公共政策公共政策的基本特征与主要功能公共政策分析第一节、什么是公共政策公共政策的概念公共政策的本质案例导入：1、A家庭夫妇俩只有一个女儿。让女儿在国内读大学，花钱少，但大学的实验条件和师资比不上欧美的大学；到国外读书，可学到更多知识，但花钱多。夫妇两商量后决定拿出多年积蓄，让女儿出国深造。2、某企业是生产儿童玩具的，再市场调研中发现，现在独生女孩越来越多，于是该公司的董事长说服公司董事，决定重点生产有一定技术含量的、适合女孩玩的高级洋娃娃。3、2008年席卷全球的金融危机给国际经济带来了巨大的威胁，在这种背景下，各国纷纷采取各种措施应对金融危机对本国的影响。面对大量的失业农民工，中国政府决定拨出专款用来加强对返乡农民工的培训，提高他们再就业的技能。思考：案例1中家庭解决问题的手段属于公共政策吗？案例2中企业决策的过程中并不是董事长一个人或董事会中的几个人拍脑袋就完成的。企业的决策也带有公共性，那么它是公共政策吗？案例3中中国政府为了解决失业农民工的就业问题，划拨专款对农民工进行培训是否属于公共政策？一、公共政策的概念（一）政策决定VS决策VS对策VS政策决定：①对如何行动做出主张；②决定的事项决策：从多个可能实现同一目标的方案中选择最佳方案对策：应对的策略或办法政策：“政”：“政者，正也”、“策”：“策，谋术也”释义：通过谋划，对人的行为进行规范控制、校正，以便寻找解决问题的方法。广义：人们为实现某一目标而采取的行动方案。主体是个人、团体或国家政府狭义：国家、政党为实现一定历史时期的路线和任务而规定的行动准则。政策主体为公共权力机关或政党（二）公共政策个人问题企业、社会集团问题国家、政府问题人类活动的“问题链”公共政策的研究领域戴维·伊斯顿：对全社会的价值作权威性的分配。公共政策的实质是分配；分配的内容是价值；分配是面向全社会的；分配的行为与结果具有权威性；西方学者：价值分配伍德罗·威尔逊：政治家制定的、由行政人员执行的法律法规。托马斯·戴伊：凡是政府决定做或决定不做的事情就是公共政策。政治与行政二元论行动特征结论：公共政策是政治过程的产物，是政治系统的产出。国内学者：伍启元：公共政策是政府所采取的对公私行动的指引。张金马：党和政府用以规范、引导有关机构团体和个人行为的准则或指南。其表现形式有法律、规章、行政命令、政府首脑的书面或口头声明和知识以及行动计划和策略等。……中国学者一般把政策主体界定为政府、党。中国学者更注重公共政策对社会组织、群体行为和行动的规范、指导、约束功能。我们对公共政策的定义，需掌握三个要点：（1）谁来制定公共政策（主体）；（2）对什么领域来进行规制（客体）；（3）目的何为（价值取向）；公共政策：就是以执政党和政府为主的公共机构，在一定政治背景下，通过论辩、竞争、合作等途径，以科学的方法选择适合的工具，采取行动解决社会公共问题、维护社会公共利益的活动过程。主体客体价值取向由政府、非政府公共组织和民众为实现特定时期的目标，在对社会公共事务实施共同管理过程中所制定的行为准则。公共政策的内涵：1、公共政策活动以解决公共问题为取向2、公共政策活动以政府及其公共部门为主导3、公共政策活动以公共权力为依托4、公共政策活动以科学民主决策为生命5、公共政策以维护公共利益为目标公共政策的表达形式：法律法规、行政规定或命令、国家领导人口头或书面指示、政府大型规划、具体行动计划及相关策略……二、公共政策的本质1、“利益”是公共政策的核心要素2、公共政策就是对社会利益的权威性分配3、公共政策对社会利益分配的基础是不断的促进公共利益的增长4、公共政策对社会利益的分配是一个动态性的过程利益的选择利益的整合利益的分配利益的落实利益的增进公共政策的本质即是为更好的维护国家意志，而对社会利益进行权威性的分配，并不断采取各种措施、手段、方法来增进社会公共利益。公共政策的动态性结论第二节、公共政策的基本特征与功能公共政策的基本特征公共政策的功能公共政策的类型一、公共政策的基本特征思考：法律与公共政策的关系？偏好性整体性前瞻性层次性多样性合法性29本质上的一致性：以统治阶级的政治权利为基础，服务于政治权利的要求，实现维护、巩固阶级统治的目的。一致性：区别：意志属性不同规范形式不同实施方式不同稳定程度不同二、公共政策的功能（一）常态社会下公共政策的功能1、公共政策的导向功能主要是指公共政策可以直接或间接的影响社会资源在时间或空间上的配置，进而影响社会的发展方向、速度，这些又反过来决定了个人、群体的利益。导向功能的两种途径：（1）借助于目标要素，规范人们的行为方式；（2）借助于价值要素，规范人们的行为方式；公共政策的导向功能可分为直接导向和间接导向导向的结果可以是正导向，也可以是负导向2、公共政策的调控功能政策的调控功能是指政策对社会中人们的行为或事物的发展起到制约或促进作用。实质是对社会利益矛盾的调节和控制。调控功能的基础：调控的必要性；调控的可能性调控作用可以是间接的，也可以是直接的；调控结果可以是积极调控，也可以是消极调控。3、公共政策的分配功能公共政策所体现的分配原则：一是为追求效率而鼓励扩大差别；二是为消灭差别而牺牲效率；三是效率与公平相统一；从公共政策中获利的社会公众主要有三类：一类是与政府主观偏好相一致的公众；一类是代表社会生产力发展方向的公众；一类是社会中成为大多数的社会公众；（二）转型社会中公共政策的特殊功能1、公共政策的稳定功能社会矛盾社会冲突社会混乱社会稳定公共政策缓解化解保持2、公共政策的公平正义功能效率与公平的矛盾新的社会矛盾公共政策导致社会公平3、公共政策促进社会革新功能公共政策创设新的利益和行为破旧立新确立新的体制三、公共政策的类型公共政策的立体网络结构1、以同一政策体系内的各项政策相互间是否存在着涵盖与衍生的关系为标准分为：元政策、基本政策、具体政策元政策：元政策是“关于政策的政策”；是“用以指导和规范政府政策行为的一套理念和方法的总称”；其基本用途在于“如何正确地制定公共政策和有效地执行公共政策”。元政策的功能：排序价值功能；选择方向功能；规定程序功能。类别：(1)元政策的第一种类型是价值性的元政策民主、自由、公正、效率、宽容；《宪法》第二条：中华人民共和国的一切权力属于人民；以人为本；(2)元政策的第二种类型是方向性的元政策以经济建设为中心、坚持四项基本原则、坚持改革开放(3)元政策的第三种类型是程序性的元政策《宪法》第三条：中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。基本政策基本政策通常是高层次的、大型的、长远的、带有战略性、主导性的政策方案，即基本国策。元政策侧重于价值陈述，它为所有的政策提供价值评判的标准；基本政策则侧重于目标陈述，为相关范畴内的所有的具体政策规定总目标。计划生育政策、对外开放政策……基本政策的特征：(1)权威性。通常只有中央政府及其授权机关才能制定和发布(2)广泛性。基本政策的适用范围覆盖整个国家(3)稳定性。基本政策长时期起作用(4)系统性。基本政策是一种大型的总体性的政策例：《民办教育促进法》第三十三条民办学校的受教育者在升学、就业、社会优待以及参加先进评选等方面享有与同级同类公办学校的受教育者同等权利。具体政策具体政策是实现基本政策的手段或具体规定。凡是在元政策和基本政策的范畴以外的政策，都可归入具体政策。具体政策主要表现为以下四个方面：(1)是针对特定而具体的公共政策问题作出的政策规定(2)表现为一系列的行动步骤和行动方案(3)要求有对应的部门或机构来具体实施(4)实施效果是在经验基础上可以直接观察到并可评价的示例：《湖北省关于老年人享受优待服务的规定》第五条老年人进入风景区和博物馆、美术馆、科技馆、展览馆、纪念馆、已开放的文物点、宗教活动场所，凡收取门票的对60周岁以上70周岁以下老年人实行半价优惠，对70周岁以上老年人实行免费。2、依领域或管理部门而划分：农业政策教育政策环境保护政策社会福利和社会保障政策外交政策……3、根据政策问题的性质不同，分为：实体性政策：规定要做什么的政策，直接分配利益。如：减免农业税、修桥铺路、环境保护、社会福利程序性政策：规定如何做、由谁去做的政策。如：政府价格决策听证暂行办法政府价格决策听证暂行办法第一章总则第二章听证的组织第三章听证程序第四章法律责任第五章附则中华人民共和国行政许可法第一章总则第二章行政许可的设定第三章行政许可的实施机关第四章行政许可的实施程序第五章行政许可的费用第六章监督检查第七章法律责任第八章附则4、根据政策的具体功能：1）分配型政策政府将服务和利益分配给人口中特定部分的个人、团体、公司和社区的政策，如交通政策。2）再分配型政策政府将某一标的人口的利益或成本转移给另一标的人口享受或承担的政策，如福利政策。3）规制型政策政府机关设立某些特殊原则或规范，以指导政府机关或标的人口从事某项活动，或处理不同利益的政策，如刑事政策、环境保护政策。第三节、公共政策分析公共政策分析的框架公共政策分析的基本要素公共政策分析的基本原则公共政策分析的历史沿革公共政策的研究视角和路径一、公共政策分析的框架1、公共政策分析的内涵广义：公共政策研究狭义：对政策过程各环节的分析、评价结论：对公共部门为解决各类公共政策问题所采取的对策的本质、产生原因及实施结果的研究。2、公共政策分析的三种模式（1）麦卡尔—韦伯分析模式政策分析：政策的内容和政策过程政策分析的形式：规范性分析、描述性分析公共政策内容的规范性分析：公共政策的本质公共政策内容的描述性分析：将政策内容中的一个或多个属性作为与政策过程相关的解释变量,研究它们对整个政策内容的影响。公共政策过程的规范性分析：政策运行的程序性公共政策过程的描述性分析：对政策周期中的一个或几个阶段进行研究。（2）沃尔夫的分析模式政策分析程序：收集信息和资料分析信息和资料之间的关系建立各种分析模型提供可供选择的方案根据实际选择相对最优方案（3）邓恩的分析模式从政策信息转换的过程研究公共政策分析的基本框架政策分析要解决事实、价值、规范三个核心问题分析方法：经验分析法、评价分析法和规范分析法邓恩认为政策分析的内容主要由以下几个方面构成：构建问题描述问题预测结果评价价值完整的公共政策分析应该至少包括四个方面：（1）