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公共政策问题的构建政策始于问题。之所以需要某项特定的公共政策，是因为需要解决某种特定的实际问题。政府领导机关或公共政策部门总是要根据所面对的问题来判断，是继续实行原有的政策呢，还是对原来的政策进行补充或改变。所以，公共政策制定过程中的第一个基本环节，就是发现问题和判断问题。对于公共分析来说，首要的任务是要说明，什么是问题，怎样正确地认识和确定问题。第一节政策问题政策问题的建构，既是一个复杂的社会互动过程，又是一个复杂的思维认识过程，认识和揭示其中的规律与方法，是公共政策分析的首要和基本的环节。在行为主体与周围环境相互作用的过程中，凡是主体的目标、期望、偏好、计划、方案不能实现的状况，或者反过来说凡是现实中与我们的期望和预定目标不相符和的情况，都可以统称为“问题”。任何一种问题都带有客观的性质，但这些性质必须是在与某种主观认定的参照体系相比较，并被行为主体感知出来后，才被看作是问题。例如，一个家庭年收入5000元，这本身是一个客观事实，但把它与特定时期市场的价格水平以及想要达到生活水准相比较，可能就会被认为是“贫穷”。把它与年收入10万元的家庭相比较，就构成“贫富悬殊”的社会问题。一、问题与政策问题1、私人问题与公共问题问题可划分为“私人问题”和“公共问题”。两类问题的区别大多数时候是明显的。凭借一般常识标准就可辨别。如，一个人愿意先买房子还是先买汽车，这只涉及他的个人趣味、个人偏好和能力问题。但是一个住宅小区的周围如果没有可以通行的道路，就是一个公共问题，因为它涉及多数人的利益。公共问题凭借个人的能力很难解决，需要政府调动公共资源来能解决。政府只解决带有公共性质的问题。区分私人问题和公共问题的标准也有相对性，它受时间、地点、文化的影响。例如，一个企业生产什么，怎么生产，在市场条件下，是一个个人决策的问题；但在计划经济条件下，是一个事关国家利益或阶级利益的公共问题。如果一个问题涉及到文化价值观念和意识形态，其相对性就更加明显。例如，文化大革命时期，人的穿戴打扮、养花种草的事情，就不是个人审美爱好的问题，而是阶级立场的问题。2、“初始问题”与“政策问题”所谓初始问题是指问题的客观原初状态。所谓政策问题，是指经过政府或其他公共权威机构认定，认为应该而且可以通过公共政策加以解决的问题。例如，假如，假定一间公寓里发现有人暴毙，警察感到现场调查取证后，对外宣布是谋杀。在这个例子中，有人死亡的事实为“初始问题”，警察关于谋杀的判断，相当于“政策问题”。对于警察来说，问题不在于有人死亡，问题在于有人谋杀。在做出谋杀的判断后，才成为需要由警察来解决的问题。3、政策议程的确立并非所有的问题都是政策问题，只有经过决策主体的认知和界定，才形成政策问题。从问题到政策问题之间，存在着一个主体作用的过程。对于这个过程，可以从两个方面来加以考察。第一个方面是从社会政治层面上来考察，即政策议程的确立过程。在这个层面上，公共政策问题的形成，是各种社会力量相互作用甚至相互冲突的产物。社会生活的问题背后，都涉及不同的个人、集团或阶级的利益和价值观。公共资源是有限的，领导的注意力和信息处理能力是有限的，政府不可能解决所有的问题。需要制定公共政策加以解决的那些问题，都是最重要、最紧迫、关系公共利益的问题。但是什么问题才是最重要、最紧迫的问题？这首先取决于政府怎么看，政府的阶级性质、体制结构、意识形态等会起到很大的影响作用。同时，也取决于来自社会各方的压力，以及某些特定的环境条件。在这方面，存在着各种力量、各种渠道、各种因素的相互竞争和相互作用。总之，经过政府与社会的复杂的相互作用之后，一些初始问题被认定为政策问题，我们把这个过程叫做政策议程的确立过程。公共政策问题的建构对于从问题到政策问题的过程，我们还需要第二个方面，即从思维认识的层面上来考察。在这个层面上，公共政策问题的形成和确定，是人们思维和认识的结果。人们借助于思维方法和思维工具，如概念、理论、模式等，通过去粗取精、去伪存真的功夫，才能界定公共政策问题。这个过程叫公共政策问题的建构过程。在实际的政策制定过程中，这两个方面是紧密结合在一起的。各种社会力量相互作用确定政策议程的过程，已经包含了人的认识因素在里面。而人们对问题的认识，又必然受到利益因素的影响与制约。但是在抽象的逻辑意义上，我们可以将两个方面分别论述。对政策议程的分析主要是一种政治学的分析。这种分析有助于我们探讨如何建立民主的、公平的、合理的社会机制。对政策问题建构的分析主要是一种认识论的分析，帮助我们学习正确的思维方法，减少我们在界定政策问题时可能出现的错误。二、政策问题的结构不同的政策问题有不同的复杂性，影响政策问题复杂性的因素有：决策者的人数，可选方案的数量，在利益和价值上的共识程度，方案后果的可预见性。根据这些因素，可以将政策问题分为三大类：结构优良的问题，结构中等的问题，以及结构不良的问题。这个分类反应的是政策问题的复杂程度。结构优良的问题是相对简单的问题，结构不良的问题是高度复杂的问题，结构中等的问题处于两者之间。1、结构优良的政策问题具有如下特征：只需一个或几个决策者便可以做出决定，需要选择的政策方案数量较少。决策者有明确的偏好序列，政策方案的效用大小可以依据这个序列加以明确断定。方案的后果是可以明确预见的，出现的风险几率是可以计算的，并且在可以接受的范围内。换句话说，结构优良的问题是一种完全在概念上可以把握的问题，因此是一种可以完全计算机化的问题。决策主体可以将各种解决方案及后果预先排列出来，在政府部门，低级部门的许多操作性问题都属于结构优良的问题。2、结构中等的政策问题具有这样的特征，只涉及一个或少数几个决策者，备选方案数量有限，方案的效用和价值符合决策者的目标和价值偏好，能够清楚的断定效用或价值的大小。意思是，假如有两个决策者来共同决定一件事情，两个人在利益和行为目标上有共识，那么，就可以清楚的来比较，哪一个方案的价值更大。但是，结构中等问题的方案后果并不确定，风险概率不能被统计。在博弈论的研究中，有一种叫做“囚徒困境”的情景，它同时也可以作为结构中等问题的典型例子。3、结构不良的问题有以下特征：涉及到许多个不同的决策者和决策部门，他们的价值和目标或者是不清楚的，或者是相互冲突的，无法按统一的标准排除优先顺序。此外，可选择的方案的数量和后果是未知的，决策的风险和不确定性也难以估计。在面对这种问题时，决策者的任务是首先要去界定问题的性质。结构不良的政策问题是复杂性最高的问题。从发展趋势来看，政府和决策机关，以及研究政治学、行政管理学的学者们发现，他们越来越多的要面对结构不良的问题，公共政策领域中决策的复杂性空前增大。这是因为：随着市场经济的发展和全球化趋势的加强，现代社会中的各个部分、各个领域的相互依存程度也越来越高。经济与政治，国际与国内，社会发展与环境保护等的传统界限正在消失，越来越多的问题带有牵一发动全身的性质。也就是说，政策问题的相关性特征变得更加突出。第二，随着政治民主化程度的提高，公民权利意识的普及，越来越多的利益要求进入公共政策领域，从而使公共政策问题日益呈现出复杂性。只要是稍微重要一点的问题，都会牵涉到许多个人、集团、部门的目标和利益，这些目标和利益相互影响，甚至相互冲突。第三，现代社会的极速发展，使政府和公共机构经常要在巨大的压力下进行决策。时间和资源的限制，使得要全面的探索各种解决方案更加困难。政府在公共政策领域中主要面对的是结构不良的问题，所以，建立一个民主的、有协调能力的政治体制，掌握科学的思维方法和分析方法，比以往任何时候都重要。第二节政策议程的建立一、政策议程的政治学：体制与文化所谓议程（日程）是指带有目的性的事项安排和行为计划。通过议程，行为主体选择和确认应予关注的事项和打算采取的行动，并为他们排除先后顺序。例如，立法机关在讨论具体议案之前先讨论哪些议案应该被讨论。议程反映了人们在有所为与有所不为之间、先为与后为之间的抉择。所谓进入政府的考虑范围，就是进入政策议程。因此，公共政策议程的建立是一个形成和确认政策问题的社会互动过程。从性质上说，是一个政治过程。社会生活中最重要的问题就是各种资源和价值如何分配。社会中有两者基本的资源分配手段，经济手段与政治手段。通过权力结构进行的分配是一种政治手段。各种社会力量竞相要将自己的利益要求确定为公共问题，本质上就是要通过政府飞权力机制在公共资源的分配中占有大的份额。这就涉及到政治学的一个基本命题：谁得到什么？什么时候得到？对于政策议程的分析，主要是一种政治学的分析。有两个基本的因素影响和制约着政策议程的建立。一个因素是政治体制，另一个因素是政治文化。1、政治体制是政治权力的结构形态和政治权力的运作方式，它从根本上规定了决策主体的数量、类型和地位，规定了社会生活中各种利益要求进入政策议程的合法途径和方式。由于历史条件和国情条件的不同，各个国家的政治体制也有很大的不同。所以，对公共政策议程的分析，必须与对政治体制的分析结合起来。需要注意的是，不同体制之间的差异，有时候主要不是表现在表面的结构上，而是隐藏于实际的运作方式中。政治学的研究历来强调，不仅要分析一个政治体制的“正式的方面”，还要分析它“非正式的方面”。例如，按照正式的宪法规定，美国国会拥有对外宣战权，但在实际上，宣战权更多掌握在总统的手中。2、影响和制约政策议程的第二个因素是政治文化。政治文化是社会成员在特定时期中的政治态度、政治信仰和政治感情的总和。个人政治文化的获得受他生活的组织或个人的影响和熏陶。政治态度大致分为三种，冷漠、顺从、反抗。例如：中国的股民投资失败后便跑去向政府示威，因为他们本能地认为，政府应该负责老百姓的死活。不同国家、不同时期中的政治文化有很大的差异。例如，根据有关记载，清政府统治时期，英国的马嘎尔尼勋爵率领船队进京面见中国皇帝，因为他认为，英国商人在中国所遇到的种种麻烦，是因为广东的地方官员没有将问题正确的向皇帝报告。而中国皇帝却认为，有关“蛮夷”的事务，只配由地方官处理。这里我们看到的不仅是政治体制上的差异，更是政治文化上的差异。二、政策议程的动力学：各种行为者公共政策议程的建立过程，是有各种社会力量参与其中并发生相互作用的一种复杂的互动过程。对于政策议程的动力学分析，主要揭示有哪些行为者参与到这个过程中来。从历史发展趋势来看，社会政治制度不断走向民主，政治参与的范围也不断扩大，这意味着越来越多的行为者获得合法的权利、制度化的渠道、以及必要的手段参与到政策议程过程中。在现实社会中，拥有某些必要的手段、资源、条件和知识的个人或组织实际上起更为重要的作用，因为他们有能力清晰的界定有关的利益，能够最大限度的整合或动员支持力量，并且能够提出相应的政策要求。这样的行为者主要有如下几种：（一）政治领导人是专业性的政策决策者，同时也是最重要的公共政策的制定者。无论是出于维持自身的考虑，还是处于全心全意为公众利益服务的愿望，他们总是时刻要关注社会上的一些问题，并考虑哪些问题应该例如议程，以及怎样通过相应的政策方案来解决。政治领导人因为拥有权力、地位、信息、声望、经验、知识、智慧等，通常在政策议程的确定过程中起到重要的甚至是决定性的作用。在中国，由于体制的原因，也由于政治文化的原因（例如对领导的尊重，凡是依赖于领导重视等等），领导人所起的作用特别大。（二）政府机构与行政官员国家行政机关以及在其中工作的政府官员在处理公务、实施专项管理的过程中，逐渐积累了丰富的经验。他们接触范围广，掌握信息多，对各种社会问题有较多的了解，对有关的政策以及法律规章的来龙去脉、优劣利弊有较为专业性的认识。行政官员不一定都是公共政策的最后决策者，但他们在实际上会在几个方面对政策议程的建立产生很大的影响。首先，他们是将各种社会问题向政府高层决策机关汇报的重要渠道。其次，他们能够对问题的性质认定和解决方案提供专业性的见解。在许多西方国家，政府领导人或政府首脑象走马灯一样轮换，但公务员队伍是长期稳定而且极具专业性质的。他们的专业知识对于最终决策的形成是如此重要，一致有许多学者认为，这些行政官员才是真正提出问题和政策制定的