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第六讲公共政策评估一、公共政策评估的含义与功能二、公共政策评估步骤和方法三、公共政策评估的标准四、公共政策评估障碍分析五、治理技术：政策计划、预算与绩效的三位一体一、公共政策评估概述含义：政策评估是依据一定的标准和程序，对政策的效益、效率及价值进行判断的一种政治行为，目的在于掌握相关信息，作为决定政策变化、政策改进和制订新政策的依据。政策评估所要回答的问题如下：(1)政府行动的结果是否达到预期目标？(2)政策所付出的代价的大小？(3)政策收益如何？(4)问题有没有解决(5)公共政策副作用的大小政策评估的意义：政策评估是检验政策的效果、效益和效率的基本途径政策评估是决定政策去向的重要依据政策评估是合理配置资源的有效手段厘清政策责任的归属政策评估是公共决策科学化、民主化的必由之路。政策评估的类型即效果模式（effectivenessmodels）、经济模式（economicmodels）和职业化模式（professionalmodels）.同行评议模式（peerreviewmodel）,就是教授评估教授，工程师评估工程师。正式评估和非正式评估内部评估与外部评估政策预评估（政策规划评估和可行性评估）、执行评估与政策后果评估二、公共政策评估的过程、方法与标准政策评估的三个基本步骤：评估准备：确定评估对象；制定评估方案（评估主体、评估对象、评估目的、评估标准、评估方法）；人财物的组织评估实施：采集整理政策信息；统计分析政策信息；运用评估方法获取结论评估总结：这一阶段的工作有两项，一是撰写对政策的总体评估报告，包括对政策结果、效率、效益做出定性与定量说明，再就是对未来政策制定与适时提出建议。二是对政策评估活动作出总结，对评价的评价。对评估人员、方案、程序、评价标准与原则进行反思。公共政策评估方法1、目标达成方法：关注的是结果与政策目标是否一致，结果是不是由政策项目造成的。它的优点有，提供了客观的评估标准，具有简单性。缺点有：忽略成本；在目标不清的情况下难以运用；不考虑意料之外的结果；忽视实施过程；重视象征性目标而忽视了真正的目标。2、附带效果方法：为解决目标达成模式的困境，附带效果模式关注非预期的、意料之外的政策效果。附带效果并非总是有害的，也可能是有利的。比如，计划生育政策对反腐败有利。越来越多的公共政策是解决过去政策的结果。计算政策全部价值的方法是将每一个单独附带效果的价值与主要效果的价值相加或者相减。3、利益相关者方法。利益相关者是指所有对政策的目标和执行感兴趣并对其具有影响的个人或团体。它和顾客导向模式相似，他们的主要区别是顾客导向模式关心的对象是受影响的一组利益群体，而利益相关者模式关心的是所有对象。利益相关者方法为没有目标或目标不清楚的政策评估提供了解决问题的策略，并提高了评估结果应用于实践的可能性。4、经济方法。经济方法可以分为生产率方法和效率方法。生产率简单讲是产出与投入的比率；效率可以从两个方面来测量：成本——收益分析以及成本——效能分析。经济方法克服了效果模式的共同缺陷：忽视成本，从而把成本及政策投入作为一个重要指标纳入评估范畴。经济模式不是万能的，它对非数量化的效果无能为力，也容易忽视公正、公平、民主等价值。5、职业化方法。职业化方法是指职业人员根据他自己的价值准则和执行质量标准来评估其他人的执行情况，主要是同行评议。它适合公共生活中一些目标较复杂、技术难度较大的领域。它着力于对评估对象作一个全面质量判断，尤其在一些技术性领域，政府官员们把规划和讨论专业性的技术问题留给受过良好教育的专业人员去完成。标准Flynn的4E标准：经济（Economy）：政策成本、政策投入效率（Efficiency）：产出与投入的比率效果（Effectiveness）：产出符合公共政策目标的程度公平（Equity）：公共产品和服务的大众分享程度。中国政策评估的标准生产力标准：是否有利于生产力的解放和发展；人民公社与家庭承包责任制效益标准：政策实施后产生的各种结果与影响。政策的影响是多方面的（政治、经济、社会、文化、心理）；政策效果也是多方面的（直接的、间接的；长期的、短期的；实质性的、象征性的）效率标准：政策取得的效果与所耗费的政策资源的数量，它通常表现为政策投入与政策产出的比例。效益和效率有联系也有区别，有效率的未必有效益；有效益的未必有效率。学生做作业。公正标准：公共政策的根本宗旨是求得社会的公平公正。政策回应度：公众的满意程度如何，是积极回应，还是消极回应。公共政策满意度评估何为“公共政策满意度”？何为“公共政策满意度评估”？公共政策满意度评估有意义吗？如何进行公共政策满意度评估？构建公共政策满意度评价指标体系设计调查问卷公共政策满意度调查问卷的数据分析整理撰写研究报告，提出改进满意度的对策三、公共政策评估障碍分析政策评估中有许多抵制因素，有些属于客观条件方面的限制，有些是评价主体方面的限制，有些则是评估客体方面的限制。1、政策目标的不确定性。目标过多、过于宽泛、含糊就会增加评估的难度。2、政策资源的混合性。准确地计算政策投入的多少对政策评估具有非常重要的意义，但是政策资源的投入包括内容的混合性、时间上的混合性、空间上的混合性等等。因而难以准确地加以计量。3、评估信息的短缺。比如信息收集不及时、档案资料不完备、统计数据不准确，隐瞒必要的信息、提供虚假信息等，这些都会给政策评估造成困难。4、评估资源的短缺。无论是公共机构内部的政策评估，还是委托专门机构的评估度需要投入一定的人力、物力和财力。否则政策评估难以进行下去。5、评估结果的忽略。相当多的公共决策机构对政策评估的结果不重视，或者隐瞒一些不利的结果，或者通过各种形式否定评估结果。这些做法会极大地挫伤政策评估人员的积极性。6、主观人为的抵制。在政策评估中有些人员出于自身利益的考虑抵制评估，导致评估无法正常进行，这是妨碍政策评估的主要原因。四、政策评估与绩效预算背景：2003年9月，美国政府正式颁布《政策规定绩效分析》文件，对政策规定的绩效评估作了系统、全面的规定。根据文件规定，政府部门在修改或废除已有政策或者制定新政策时，应作政策规定绩效分析，尤其要分析政策规定的经济绩效。政策规定绩效分析包括三个方面的基本内容：一是政策规定的必要性分析；制定新政策时必须进行绩效分析。二是政策规定选择的评估。重点考察政策制定机构的法律权限、政策生效时间、政策执行手段、严格程度、政策对象适用性和地区差异。三是对公共政策的绩效分析。有成本收益分析和成本效益分析两种方法，前者适用定量分析，后者适用定性分析。政府预算就是国家机关用数字显示的政策白皮书。在政府预算过程中，预算编制与预算考核分别与政策预评估及政策结果评估的精神是相通的。政府任务与目标同政府财力资源的完美结合：根据政策目标来编制预算。政策评估与预算考绩在本质上是相通的。一个完整的政府预算考核包括以下几个方面：与施政目标的一致性；计划执行进度；成本与效益；对社会的正面或负面影响。对政策评估的重视可以改进目前存在的重视预算编制而轻视预算考核的现象。政策计划、预算与绩效的三位一体政策计划决定预算的编制；预算是对政策的实施；预算执行后进行绩效评估；以作为计划延续、调整或终止的参考依据。在政府预算方面，一改数字游戏弊端，建立任务驱动、成果导向的预算制度，加强政府任务、政策目标、绩效评估与预算配置的互动关系。三者的结合导致政府新的管理模式：1、政府部门绩效文化的成长；2、以绩效为基础的组织的蓬勃发展；3、绩效导向的财务管理；4、对公共政策效果的关注。案例GDP仍是考核官员的重要标准，考核结果又与官员政绩、个人升迁乃至地方的财政拨款都密切相关。这一切发生在一个资源匮乏的贫困县——陕西省岚皋县。在考核项目中，真正的“大头”有两个：即招商引资和工业项目。该县招商局局长王彬接到县领导电话，让他在年底之前“冲一冲”。实际上，2011年前10个月里，岚皋县共引进外资13.6亿元，占全年任务90%。但由于竞争对手实力更强，尽管岚皋县招商成绩不差，但在安康市的排名仍不理想。关于招商，县政府要求加大力度，县级领导率先垂范，每人每年要完成1000万元的招商任务。在岚皋县的考核政策中，专门为招商引资规定了一项特权：各乡镇、部门在年度综合考核中，招商引资成绩突出者，第一名直接晋升为优秀等次，并且优先提拔。考核不合格的，要摘“乌纱帽”。自从去年出任招商局长以来，王彬睡眠质量显著下降，有时感觉自己做不下去了。与王彬一样头疼的，还有发改局、经贸局和中小企业局局长，这三个部门主管工业。招商解决的是“落地”问题，他们要解决“升值”问题，要有产值和工业值，才会有税收，这也是整个考核体系的核心。在整个考核体系里，经济发展占30%。但对招商引资和发展工业相冲突的是，工业发展与环保、能耗指标相冲突。而且岚皋地处南水北调水源涵养地，是限制开发区，因此县域经济大发展陷入两难困境。思考题：1、你觉得岚皋县大力进行招商引资、发展工业的政策合理吗？2、评价岚皋县官员考核政策。3、谈谈岚皋县发展经济的政策建议。