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行政管理学主讲:方美玲第九章行政法治第一节行政法治概述一、行政法治的涵义行政法治是指行政机关及其工作人员的行政权力必须依据法律获取与行使的一种公共行政原则和社会控制方式。这一概念具体包括以下涵义：1．制定良好的行政法律包括行政实体法和行政程序法。党的十五大报告指出：“一切政府机关都必须依法行政，切实保障公民权利。”这就要求首先必须要制定行政法律，而且为了使公民权利得到切实保障，所制定的行政法律还必须是良好的法律。因此，制定良好的法律是整个行政法制的基础。2．依法行政制定出来良好的法律还必须要贯彻落实。而依法行政就是将良好的行政法律在行政活动中贯彻落实的过程，它意味着行政活动严格按照法律规定展开，行政权力范围和行政权力行使的程序都必须以法律为依据。3．违法行政必须承担相应的法律责任汉密尔顿曾经指出，对于法律观念来说，主要是必须附有制裁手段；换言之，不守法要处以惩罚或刑罚。如果不守法而不受处罚，貌似法律的决议或命令事实上只不过是劝告或建议而已。可见，法律必须附有制裁手段才是有效的。对于那些违法行政行为，必须让其依法承担相应的法律责任。二、行政法治的基本原则1．行政合法性原则行政合法性原则是指行政活动的各个方面、各个阶段都必须符合法律规范的规定。合法行政不仅要符合法律关于实体的规定，还要符合法律关于程序的规定。行政合法性原则是行政法治的根本与核心。“法”不是狭义上的法律，包括宪法、法律，还包括法规、规章和其他规范性文件的规定。（1）行政主体合法行政主体是能以自己的名义实施国家行政管理活动，并对其实施的行政管理行为负责的组织。首先，行政主体的设定要合法，行政机关的设置要由法律规定。其次，行政主体的职权法定。一般行政主体合法拥有行政职权的途径：一是由宪法、法律和法规设定；二是由相关权力机关依宪法、法律和法规的规定授予。（2）行政行为合法行政行为合法指行政机关的管理活动要符合法律的规定。即行政机关的作为和不作为都要有合法的依据。行政行为实施必须依据法定的实体内容，在法律允许的限度内，受法律的规范和调整，否则不具有合法性。（3）行政程序合法行政主体不仅要依实体法，还要依照法定程序实施行政行为。行政行为程序合法主要是针对行政权力的扩张而对行政权力进行必要的监督和控制。追究行政机关的责任不仅要追究其违反实体法的责任，还要追究其违反程序法的责任。(我国行政程序立法相对滞后)2．行政合理性原则行政合理性原则是指行政行为要适当、公平、合乎人类社会的理性要求。法律不可能对包罗万象的公共事务做出疏而不漏的规范，在法律调整不到或不明确的地方，就为行政机关及其工作人员的自由裁量行为提供了空间，行政机关运用自由裁量权在法律的限度内可以对行为的范围、方式、程度做出选择。由于行政机关具有了选择的权力，这种权力就有可能被滥用，而造成对公民权利和自由的侵害，因此行政行为除了要符合合法性要求外，还要符合合理性要求。合理性指自由裁量权的行使主观上要符合公平、正义、维护社会公益的要求，客观上要符合客观规律，合乎立法目的，平等适用法律规范，不偏不倚。合理性原则限制了行政机关在自由裁量名义下对权力的亵渎，成为现代行政法治的基本精神。3．行政权力制约原则现代政府不但是有限政府，还是责任政府，违法必究其实也是合法性原则的延伸或者说法制原则的必然要求。这项原则主要包括以下内容：(1)制度制约建立完善的违法行政法律责任制度，违法的行政行为不但无效，而且行政机关要承担纠正的责任，对行政违法侵权，国家还要承担赔偿责任，对公务员的失职行为，也要追究相应的法律责任。(2)权力的相互制约解决权力与权力间的争议，必须由中立的司法机关来进行，对行政权的合法与否，除了已有的权力机关、上级机关和专门行政机关的监督与审查外，更要建立和完善司法审查制度。(3)权利对权力的监督建立完善的行政救济制度，保障行政管理相对人的合法权益，使其在受到行政机关的不法侵害时，能得到有效的救济。三、行政法治的意义1．行政法治是依法治国的关键依法治国就是指我们要依据宪法和法律来治理国家。依法治国的“国”，是指国家机器，包括立法、行政、司法和军事等国家机关。其中，政府是法律主要的执行机关，所涉及的范围最广，与人民群众生活、工作联系最密切，如果行政机关不能够依法行政，不仅会侵犯广大人民群众的合法权益，而且也无法要求群众去遵纪守法。因此，依法治国的关键是依法行政。2．行政法治是市场经济发展客观要求市场经济是一种法治经济，也是一种权利经济，要求有完善的法律制度。市场主体都必须在遵守一定游戏规则的下展开自由经济活动。行政主体作为游戏规则重要制定者和维护者，首先要自己遵守游戏规则，依法办事。市场经济越发展，对行政主体依法行政的要求就越高。反过来，依法行政搞得越好，越能促进社会主义市场经济的完善和发展。3．行政法治是促进政府管理民主化、科学化的有力手段和重要保障行政管理必须借助完备的法制来维持和巩固各种管理制度、管理权威和管理效能。行政管理法制化是达到行政管理现代化的必经之路，它既是实现行政管理现代化的重要手段，又是实现行政管理现代化的重要标志。4．行政法治是深化行政改革有效方法行政改革是当代各国政府面临的共同任务。行政改革与行政法治有密切关系。在行政改革中形成的新思想、新做法最终要依靠不断建立健全法律法规来稳定和巩固。在现代民主宪政、法治国家，法的本质精神和最主要功能是用以约束和规范政府权力，从源头上、机制上、制度上治理腐败，防止政府权力的膨胀或滥用，从而建设廉政、勤政、务实、高效政府。(现状)第二节行政立法一、行政立法的涵义和原则（一）行政立法的涵义行政立法是指国家行政机关依据法定权限和程序，制定、颁布有关行政管理方面具有法律效力的规范性文件的活动。其具体涵义可以从以下几个方面来认识：（1）行政立法的主体是有立法权的国家行政机关目前，我国有权立法的行政主体有：国务院，国务院各部、委、办，省、自治区、直辖市人民政府，省、自治区人民政府所在地的市，以及国务院批准的较大市、特区市人民政府。目前，我国有权立法的行政主体有49个。其中省会城市27个、经济特区城市4个、国务院批准的其它城市有18个。国务院先后4次批准19个“较大的市”（其中重庆1997年3月升格为直辖市）：1984年10月：唐山、大同、包头、大连、鞍山、抚顺、吉林、齐齐哈尔、青岛、无锡、淮南、洛阳、重庆；1988年3月：宁波市；1992年7月批准淄博、邯郸、本溪市；1993年4月：苏州、徐州市。经济特区（4个）：深圳、珠海、汕头、厦门，海南省为特区，立法权另有规定。（2）行政立法是依法进行的行为依法行政是社会主义国家依法治国方略的基本要求，行政立法作为行政法治的基本环节，其本身也应依法进行。即行政机关制定的行政法律规范必须有法律依据，必须与宪法、基本法律和其他法律相一致；必须在法定的权限内，即行政机关必须获得相应的授权；必须遵守法定的立法程序，等等。（3）行政立法调整的对象是国家行政管理活动中所发生的各种社会关系具体包括两方面：一是执行法律，即对宪法和法律以及上级行政法律文件的具体展开和运用；二是授权立法，即行政机关根据立法机关的授权，对有关法律内容进行补充和完善。（4）行政立法的表现形式为行政法规和行政规章行政立法的名称通常用条例、规定、办法、实施细则等，而不能使用“法”。（5）行政立法行为是抽象行政行为行政立法活动实质是国家行政机关的一种行政管理活动，但又有别于一般的具体行政行为。（二）行政立法的原则1．依法立法原则依法立法原则要求做到立法有据、权限合法、内容合法、程序合法、形式合法。（1）立法有据一是只有法律规定有行政立法权的行政机关才能制定行政法规和行政规章。二是国务院制定行政法规必须要有宪法和法律的有关规定作为立法依据。三是国务院所属各部、委、办，省人民政府，省人民政府所在地的市以及国务院批准的较大市政府发布行政规章，必须以现行法律、法规为依据，不得直接以宪法的有关规定做出发布行政规章的依据。（2）权限合法有行政立法权的行政主体必须按照法律规定的权限，在本地区、本部门的权限范围内制定行政法规和规章。如必须超越，需通过同级权力机关或上级机关正式批准，否则无权就自己管辖外的事务进行立法。（3）内容合法行政立法的内容必须符合宪法和法律的规定。下一级所制定的法律规范不得与上一级的法律规范相抵触，即国务院所制定的行政法规不得与宪法和法律相抵触，地方行政主体和部门行政机关所制定的地方性法规和规章不得与法律、行政法规、上级机关的决定、命令相抵触。（4）程序合法不论是行政法规还是行政规章，其制定、通过和发布都必须经过合法的程序。这也是世界各国立法的共同准则。目前，我国已制定了《立法法》、《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》，在行政立法中必须严格遵守，以确保行政立法的科学化、规范化。（5）形式合法即行政立法必须遵守法定的形式、格式。按照法律、法规的规定，国务院的行政立法称行政法规，其表现形式是“条例”、“规定”、“办法”，其中“条例”为国务院立法专用，其他国家机关或部门不得使用。国务院各部门及地方人民政府的行政立法只能称行政规章。2．坚持从实际出发的原则制定行政法规、规章必须尊重客观实际，根据国家政权建设和法制建设的要求，既要积极，又要慎重；既要考虑可能性，又要考虑可行性；恰如其分地掌握立法时机，条件成熟的，应及时制定；未成熟的不能急于求成、片面追求“完备化”。所以，一切从实际出发，调查研究、总结经验，是制定适合中国国情、具有中国特色的社会主义行政管理法规的关键。3．坚持原则性与灵活性相结合的原则原则性是立法工作的本质规定性，是法律的基本目的和要求。它是维护法律性质，坚持社会主义立法方向，实现法制统一性的基础。制定社会主义法律，有两个基本原则，即民主原则和社会主义原则，行政立法也必须遵循，以免迷失社会主义方向。灵活性是指在原则允许的限度内，根据具体情况，对某些问题作灵活规定。社会主义法律的灵活性包括两个方面：首先，在制定法律时，对某一项原则，要考虑到实现时间上的步骤性和方式方法上的多样性。其次，要考虑到社会主义法制的统一性和各地方、部门的实际情况。即既要保证中央的集中统一领导，又要充分发挥各地方、部门的积极性和主动性。充分注意灵活性。4．坚持稳定性与适应性统一的原则法的稳定性是指一个法律文件一经制定生效，就不能轻率改变。法律作为评判人们行为合法与否的标准，是明确的、肯定的，应当适用于一段较长的时期，不能朝令夕改。行政管理法规也应如此。法的适应性就是要根据客观发展的需要，从立法上对法律做及时的制定、修改或废止，以适应其调整的社会关系的变化。5．坚持计划性与科学性相结合的原则行政立法坚持计划性与科学性的相结合，集中体现在立法规划的制定上。(1)立法规划期限的确定，尽可能与国家的国民经济和社会发展规划相一致。(2)行政立法既要有长远规划，又要有近期计划。二、行政立法的内容行政立法的内容是指国家行政机关根据法定权限并依照法定程序制定和发布的行政法规和规章的内容。通常是有关国家政治、经济、文化事务的具体管理问题。主要涉及行政权利义务，也涉及民事权利义务。（一）行政法规的内容行政法规是指国务院根据宪法和法律，依法定程序制定的具有普遍性法律约束力的规范性文件。行政法规是行政立法的表现形式之一。属于行政法规规定的事项构成了行政法规的内容，具体而言包括以下方面：1．为执行法律的规定需要制定行政法规的事项由于有些事项在法律中只作了原则规定，为了直接执行法律，需要对法律的具体实施作出规定，如《中华人民共和国学位条例实施办法》就是为了《中华人民共和国学位条例》的执行而制定的。2．国务院的职权立法事项宪法第89条规定了国务院行政管理职权的立法事项：1.规定各部和各委员会的任务和职责；2.统一领导全国地方各级国家行政机关的工作；3.编制和执行国民经济和社会发展规划和国家预算；4.领导和管理经济工作和城乡建设；5.领