中国的少数民族政策及其实践

中国的少数民族政策及其实践中华人民共和国国务院新闻办公室一九九九年九月·北京目录一、统一的多民族国家二、坚持民族平等团结三、实行民族区域自治制度四、促进各民族共同发展五、保护和发展少数民族文化一、统一的多民族国家中华人民共和国是全国各族人民共同缔造的统一的多民族国家。迄今为止，通过识别并经中央政府确认的民族有56个，即汉、蒙古、回、藏、维吾尔、苗、彝、壮、布依、朝鲜、满、侗、瑶、白、土家、哈尼、哈萨克、傣、黎、傈僳、佤、畲、高山、拉祜、水、东乡、纳西、景颇、柯尔克孜、土、达斡尔、仫佬、羌、布朗、撒拉、毛南、仡佬、锡伯、阿昌、普米、塔吉克、怒、乌孜别克、俄罗斯、鄂温克、德昂、保安、裕固、京、塔塔尔、独龙、鄂伦春、赫哲、门巴、珞巴、基诺等民族。在中国，由于汉族以外的55个民族相对汉族人口较少，习惯上被称为“少数民族”。1990年中国第四次人口普查的数据表明，在全国总人口中，汉族人口占91．96％，少数民族人口占8．04％①。1995年全国1％人口抽样调查表明，在中国12亿多人口中，少数民族人口为10846万人，占全国总人口的8．98％，比1990年提高了0．94个百分点。中国各民族分布的特点是：大杂居、小聚居、相互交错居住。汉族地区有少数民族聚居，少数民族地区有汉族居住。这种分布格局是长期历史发展过程中各民族间相互交往、流动而形成的。中国少数民族人口虽少，但分布很广。全国各省、自治区、直辖市都有少数民族居住，绝大部分县级单位都有两个以上的民族居住。目前，中国的少数民族主要分布在内蒙古、新疆、宁夏、广西、西藏、云南、贵州、青海、四川、甘肃、辽宁、吉林、湖南、湖北、海南、台湾等省、自治区②。中国自古以来就是一个统一的多民族国家。公元前221年，中国建立了第一个统一的多民族的中央集权国家———秦朝。今天中国的广西、云南等少数民族较为集中的地方都在秦朝统一政权管辖下，并设有郡县加以统治。汉朝（公元前206年—公元220年）继承秦制，中央集权的封建国家更加强大。汉朝在西域（汉朝以后对今中国甘肃敦煌以西地区的总称）置都护府，增设17郡统辖四周各民族，形成了包括今天新疆各族人民先民在内的疆域宽广的国家。在汉朝与周边的少数民族进行频繁的各种交往活动中，汉朝之名也遂被其他民族用来称呼华夏民族，形成了世界上人数最多的民族———汉族。经过秦朝的开创、汉朝的巩固与发展，中国统一的多民族国家从此奠定。汉朝以后，中国历代中央政权发展和巩固了秦汉“大一统”的多民族国家的格局。各个朝代的中央政权既有汉族建立的，也有少数民族建立的。公元十三世纪，蒙古族建立起统一的多民族的大元（1206—1368年）帝国。元朝在全国实行行省制度，在南方部分少数民族聚居的府、州设置土官（以少数民族首领充任并世袭的地方行政长官），在西藏设立主管军政事务的宣慰使司都元帅府，西藏从此成为中国领土不可分割的一部分，还设立澎湖巡检司管理澎湖列岛和台湾。元朝的民族成分包括现今中国绝大多数民族。公元十七世纪，满族崛起，建立中国历史上最后一个封建王朝———清朝（1644—1911年）。清朝在西域设立伊犁将军并建立新疆行省，在西藏设立驻藏大臣，并确立了由中央政府册封达赖、班禅两大活佛的历史定制，在西南地区实行“改土归流”（少数民族地方行政长官由中央政府委派）等一系列政策。中国历史上虽然出现过短暂的割据局面和局部分裂，但统一始终是中国历史发展的主流③。在长期的大统一过程中，经济、文化交往把中国各民族紧密地联系在一起，从而形成了相互依存、相互促进、共同发展的关系，创造和发展了中华文明。中国各民族相互依存的政治、经济、文化联系，使其在长期的历史发展中有着共同的命运和共同的利益，产生了强固的亲和力、凝聚力。中国各民族团结合作，共同捍卫了统一的多民族国家。特别是近代以来，中国曾沦为半殖民地半封建社会，中华民族遭受帝国主义侵略、压迫和欺凌，陷入被压迫民族的境地，为捍卫国家的统一和中华民族的尊严，各民族团结奋斗，共御外侮，与侵略者和民族分裂主义者进行了不屈不挠的斗争。十九世纪，新疆各族人民协同清军消灭了阿古柏反动势力，挫败了英、俄侵略者企图分裂中国的阴谋。十九世纪末和二十世纪初，西藏军民在隆吐山、江孜两次战役中，重创英国侵略者。在中国人民反抗日本帝国主义侵略的八年抗战（1937—1945年）中，各族人民同仇敌忾，浴血奋战，其中的回民支队、内蒙古抗日游击队等许多以少数民族为主的抗日力量为抗战的胜利所作的贡献为世人熟知。针对极少数民族分裂主义者在帝国主义侵略势力的扶持下，策划和制造“西藏独立”、新疆的“东突厥斯坦”、东北的伪“满洲国”等违背历史潮流和中华民族意志的分裂国家行径，各民族人民进行了坚决的斗争，维护了国家的统一。在中华人民共和国成立前，中国历代政府虽都有一套关于民族事务的政策和制度，但无论是汉族还是少数民族建立的中央政权，民族间无平等可言。1949年中华人民共和国的建立，开辟了中国各民族平等、团结、互助的新时代。在中华人民共和国统一的民族大家庭内，各民族在一切权利完全平等的基础上，自愿地联合和团结起来，相互促进，共同发展，致力于建设富强、民主、文明的新中国。二、坚持民族平等团结在中国，民族平等是指：各民族不论人口多少，经济社会发展程度高低，风俗习惯和宗教信仰异同，都是中华民族的一部分，具有同等的地位，在国家和社会生活的一切方面，依法享有相同的权利，履行相同的义务，反对一切形式的民族压迫和民族歧视。而民族团结是指：各民族在社会生活和交往中的和睦、友好和互助、联合的关系。民族团结要求在反对民族压迫和民族歧视的基础上，维护和促进各民族之间和民族内部的团结，各民族人民齐心协力，共同促进国家的发展繁荣，反对民族分裂，维护国家统一。中国政府历来认为，民族平等是民族团结的前提和基础，没有民族平等，就不会实现民族团结；民族团结则是民族平等的必然结果，是促进各民族真正平等的保障。民族平等和民族团结作为解决民族问题的基本原则和根本政策，在中国的宪法和有关法律中得到明确规定。《中华人民共和国宪法》规定：“中华人民共和国各民族一律平等。国家保障各少数民族的合法权利和利益，维护和发展各民族的平等、团结、互助关系。禁止对任何民族的歧视和压迫”。中国各民族公民广泛地享有宪法和法律赋予公民的各项平等权利。诸如：各民族公民不分民族、种族、宗教信仰，都同样地享有选举权和被选举权；各民族公民的人身自由和人格尊严不受侵犯；各民族公民都有宗教信仰自由的权利；各民族公民都有接受教育的权利；各民族公民都有使用和发展本民族语言文字的权利；各民族公民都有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由；各民族公民都有从事科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的权利；各民族公民都有劳动、休息和丧失劳动能力时从国家和社会获得物质帮助的权利；各民族公民都有对国家机关和国家工作人员提出批评和建议的权利；各民族公民都有保持或改革自己风俗习惯的自由等等④。中国政府采取了特殊的政策和措施，努力使宪法和法律规定的各民族一律平等的权利在社会生活和政府行为中得到有效落实和保障，形成了各民族平等相待、团结和睦、友好互助的良好社会环境。保护少数民族人身自由中华人民共和国成立前，中国少数民族地区经济社会发展很不平衡，有的处于封建农奴制社会，有的处于奴隶制社会，有的还处于原始社会末期。这些地区的少数民族群众大都附属于封建领主、大贵族、寺庙或奴隶主，可以被任意买卖或当作礼物赠送，没有人身自由⑤。在西藏，形成于十七世纪并沿用了300多年的法律———《十三法典》、《十六法典》，将人严格划分为三等九级：“上等人”是大贵族、大活佛和高级官员，“中等人”为一般僧俗官员、下级军官和上等人的管家等，“下等人”是农奴和奴隶。“法典”规定：“上等上级人”的命价按尸量黄金计，“下等下级人”的命价仅为一根草绳，而“下等人”占西藏总人口的95％以上⑥。不改革少数民族地区落后的社会政治制度，宪法和法律规定的少数民族的各项平等权利就无法实现。中华人民共和国成立后，根据大多数少数民族地区人民的意愿，中国政府采取不同方法先后在少数民族地区逐步实行民主改革，并在五十年代末完成。这场改革废除了领主、贵族、头人等特权者的一切特权，消灭了人剥削人、人压迫人的旧制度，使千百万少数民族群众翻身解放，获得人身自由，成为国家和自己命运的主人。1959年在西藏进行的民主改革，彻底废除了长达700多年的政教合一、贵族僧侣专权的封建农奴制度，昔日百万农奴和奴隶获得了人身自由，成了新社会的主人。各民族平等参与国家事务的管理在中国，各少数民族与汉族都以平等的地位参与国家大事和各级地方事务的管理，而且少数民族参与行使管理国家的权利受到特殊保障。在中国的最高权力机关全国人民代表大会的选举中，充分反映了对少数民族权利的尊重。中国各少数民族都依据《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》的规定，选出代表本民族的全国人民代表大会代表，人口特别少的民族，即使达不到规定的产生一名代表的人数，至少也有一名代表。从1954年第一届全国人民代表大会至今，历届全国人民代表大会中，少数民族代表在全国人民代表大会代表中所占名额的比例，均高于同期在全国人口中所占的比例。1998年选出的第九届全国人民代表大会代表中，少数民族代表共有428人，占代表总数2979人的14．37％，比同期少数民族人口占全国总人口的比例约高出5个百分点。在地方各级人民代表大会中，少数民族聚居的地方，每一聚居的少数民族都有代表参加当地的人民代表大会。散居的少数民族也参加选举代表本民族的当地人民代表大会的代表，而且每一代表所代表的人口数可以少于当地人民代表大会每一代表所代表的人口数。国家大力培养使用少数民族干部，全国现有少数民族干部270多万人。在中央和地方国家权力机关、行政机关、审判机关和检察机关都有相当数量的少数民族人员，参加国家和地方事务的管理。目前，在中国全国人民代表大会常务委员会副委员长中，少数民族占21％，在全国政协副主席中，少数民族占9．6％；在国务院领导成员中，有一人为少数民族；在国务院的组成部门中，有两位部长是少数民族；155个民族自治地方政府的主席、州长、县长或旗长都由少数民族人员担任。确认少数民族成分在中华人民共和国成立以前，中国究竟有多少少数民族，并不清楚。中华人民共和国成立后，为了全面贯彻实行民族平等政策，从1953年起，国家组织了大规模的民族识别考察工作，辨别民族成分和民族名称。识别考察从中国的历史和现实情况出发，按照科学认定与本民族意愿相结合的原则，只要具有构成单一民族条件的，不管其社会发展水平如何，不论其居住区域大小和人口多少，都认定为一个民族。经过认真的调查研究，到1954年，中国政府确认了38个民族；到1964年，中国政府又确认了15个民族。加上1965年确认的珞巴族、1979年确认的基诺族，全国55个少数民族都被正式确认并公布。新中国的民族识别工作使许多不被旧中国的统治者承认的少数民族获得了应有的承认，并与中国其他民族一样享有平等权利。反对任何形式的民族歧视和压迫旧中国在民族歧视和民族压迫制度下，许多少数民族没有平等的、准确的称谓，有些少数民族地区的地名也带有民族歧视和压迫的含义。中华人民共和国成立以后，中央人民政府采取措施，于1951年发布了《关于处理带有歧视或侮辱少数民族性质的称谓、地名、碑碣、匾联的指示》，废除了带有侮辱性的称谓、地名等。有的少数民族称谓虽然没有侮辱性的含义，也根据少数民族自己的意愿进行了更改，如僮族的“僮”改为“壮”等。在中国，任何煽动民族仇视和歧视，破坏民族平等团结的言行都是违法的。少数民族如遭受歧视、压迫或侮辱，有向司法机关控告的权利，司法机关对此种控告必须负责予以处理。中国加入了《消除一切形式种族歧视国际公约》、《禁止并惩治种族隔离罪行国际公约》、《防止和惩治灭绝种族罪行公约》等国际公约，并认真履行国际公约的义务，同国际社会一起，为在世界各国实行民族平等，反对种族隔离、民族压迫和民族歧视进行不懈的努力。维护和促进各民族大团结为保障民族平等，加强民族团结，中国宪法规定：要反对大民族主义，主要是大汉族主义，也要