我国循环经济立法和循环经济建设

我国循环经济立法和循环经济建设——经济法1041班金铮铮经济法1041班顾利杰循环经济（cycliceconomy）即物质闭环流动型经济，是指在人、自然资源和科学技术的大系统内，在资源投入、企业生产、产品消费及其废弃的全过程中，把传统的依赖资源消耗的线形增长的经济，转变为依靠生态型资源循环来发展的经济。1.政府主导与经济扶持原则。循环经济立法主要应以引导性规范、鼓励性规范和支撑保障性法律规范为主，而不应以直接行政控制和制裁性法律规范为主。这是因为，经济类立法必然以须遵循经济活动的规律为前提，循环经济立法概莫能外。强制性规则虽具有简便、见效快的特点，但其弊端十分明显，容易导致扭曲经济规律、造成政府失灵等新问题。因此，循环经济立法应当以行政强制为底线，更多运用经济扶持等法律实施机制，将市场规则的基本要求体现在具体的法律制度中。2.“3R”原则（减量化、再利用、资源化）。所谓减量化，是指在生产和消费过程中，尽可能减少资源能源消耗和废物产生。所谓再利用，是指产品或者拆解后的零部件继续使用，或者修复、翻新、处理后继续使用，尽可能地延长产品的使用周期。所谓资源化，是指产品在所设计的功能消失即报废后，将其全部或者一部分转化为资源来加以利用，变废为宝，化害为利。循环经济法应当以“3R”原则为主线，充分体现这一原则各个环节的要求。3.平等协作、公众参与原则。发展循环经济涉及到政府、企业、中介组织和消费者的权利和义务，循环经济的推行与实施应当强调这些主体的平等协作和密切配合。实施循环经济不仅需要政府的主导，还需要企业的自律以及发挥中介组织的桥梁作用，更需要提高广大社会公众的参与意识和参与能力。循环经济立法可以通过规定公众的监督权、参与权、知情权、决策权、听证权以及权利救济途径的方式贯彻公众参与循环经济的各项要求，同时对公众的某些行为作出必要限制，并对公众设定一定义务。4.鼓励技术创新原则。以技术创新为基础来推动循环经济是循环经济立法应当遵循的另一个法律基本原则。依照这一原则的基本要求，循环经济立法应当鼓励企业的科技进步，采用降低原材料和能源消耗的无害或低害的新工艺、新技术；鼓励产业界的积极创新和开发；要求各级政府部门加大科技投入，组织力量研制开发清洁生产技术，推广无害或者低害的新工艺、新技术，大力降低原材料和能源的消耗；对研究和处理废弃产品的研究机构给予政策上的扶持。（一）法律我国目前包含有循环经济内容的法律主要有：《环境保护法》、《矿产资源法》、《节约能源法》、《清洁生产促进法》、《水法》、《水土保持法》、《土地管理法》、《政府采购法》、《大气污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》、《水污染防治法》、《环境影响评价法》、《可再生能源法》、《农业法》、《草原法》、《森林法》、《渔业法》、《电力法》等。其中《固体废物污染环境防治法》、《节约能源法》、《清洁生产促进法》中较多的体现了循环经济的相关要求。如《固体废物污染环境防治法》第三条规定“国家对固体废物污染环境的防治，实行减少固体废物的产生量和危害性、充分合理利用固体废物和无害化处置固体废物的原则，促进清洁生产和循环经济发展。”这一规定从废物的减量化和综合利用以及清洁生产方面体现循环经济的要求。（二）行政法规我国没有专门的关于循环经济的行政法规，只是在下列行政法规中包含有循环经济方面的内容：《废旧金属收购业治安管理办法》、《农业转基因生物安全管理条例》、《指导外商投资方向规定》、《矿产资源开采登记管理办法》、《报废汽车回收管理办法》、《森林法实施条例》、《建设项目环境保护管理条例》、《水污染防治法实施细则》、《退耕还林条例》、《国务院科学研究和教学用品免征进口税收暂行规定》、《资源税暂行条例》、《野生植物保护条例》、《淮河流域水污染防治暂行条例》、《医疗废物管理条例》等。（三）地方性法规从我国地方循环经济实践层面来看，许多省、直辖市、自治区均将发展循环经济作为政府工作的重要目标，并通过一系列的文件将这些既定的方针、战略固定下来。但真正体现循环经济要求的地方性法规并不普遍。比较有代表性的地方性法规是：《贵阳市建设循环经济生态城市条例》、《厦门市人民代表大会常务委员会关于发展循环经济的决定》、《太原市清洁生产条例》、《云南省清洁生产审核实施办法（暂行）》等。这些地方性法规的出台大大促进了当地循环经济的发展，同时也为国家层面的循环经济立法提供了很好的立法经验。（四）行政规章包含有循环经济内容的行政规章比较庞杂，主要可以分为国务院各部门的行政规章和地方人民政府的行政规章两大部分。涉及循环经济的行政规章主要有：《促进产业结构调整暂行规定》、《清洁生产审核暂行办法》、《清洁发展机制项目运行管理办法》、《能源效率标识管理办法》、《民用建筑节能管理规定》、《新能源基本建设项目管理的暂行规定》、《无公害农产品管理办法》、《税收减免管理办法（试行）》、《水利建设基金筹集和使用管理暂行办法》、《开采海洋石油资源缴纳矿区使用费的规定》、《煤炭生产许可证管理办法实施细则》、《清洁发展机制项目运行管理办法》等。这些行政规章从不同侧面对发展循环经济作出了规定。（五）政策性文件我国现行发展循环经济的规定更多地是通过政策的形式体现出来。这些政策性文件主要有：《中国21世纪初可持续发展行动纲要》、《国务院关于加快发展循环经济的若干意见》、《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》、《国家环保总局关于推进循环经济发展的指导意见》、《关于加快推行清洁生产的意见》、《促进产业结构调整暂行规定》、《国家发展改革委办公厅关于印发循环经济试点实施方案编制要求的通知》、《中国节水技术政策大纲》、《节能产品政府采购实施意见》、《电石、铁合金、焦化行业准入条件》、《建设部关于建设领域资源今明两年重点工作的安排意见》、《节能中长期专项规划》、《关于加快推进木材节约和代用工作的意见》、《关于进一步加强家用电冰箱、房间空气调节器能源效率标识监督检查工作的通知》、《关于鼓励发展节能环保型小排量汽车的意见》、《国家计委、建设部、国家环保总局关于推进城市污水、垃圾处理产业化发展的意见》、《关于进一步支持可再生能源发展有关问题的通知》等。宪法中的环境保护条款中华人民共和国环境保护法环境保护国际公约环境资源保护法污染防治法其他法律中的环境保护条款环境保护行政法规环境保护地方性法规环境保护部门规章┅国家环境保护总局及有关部、委、办、局颁布┅省、市人大通过环境保护地方政府规章┅地方政府颁布中国环境保护法律体系结构图┅全国人民代表大会通过┅人大常委会通过┅国务院通过1.循环经济立法理念滞后在我国，关于循环经济、可持续发展等新理念和内容并未纳入到宪法、环境保护的基本法中。虽然在实践上，我国环境污染与资源破坏的问题很突出，发展与生态环境的矛盾仍然尖锐，而我国现有环保法律的立法思路主要仍然基于末端治理或分段治理，对减少废弃物的产生及规制重视不够。因此，应当调整循环经济立法的价值理念，在立法中必须要注意到循环经济模式与末端治理模式二者在理念和方式上所具有的显著区别。过去有关环境领域的立法主要针对的是自然资源的分配和利用，少量针对的是恶化环境的重大事件，因此，属于被动性立法；现在循环经济立法应当强调有效运用法律和经济手段，以保护资源、防治污染、保护环境为主要目标，增强主动性和控制能力，通过循环经济立法确定政府、企业的权利、义务与责任，引导和促进公众介入和参与循环经济系统的建设。同时，对于国际范围内的循环经济法中为大多数国家认同的一些原则，也是我们在循环经济立法应当加以确定的，例如各国对其管辖范围内的生态自然资源享有永久主权的原则、全球协作精神原则和公平承担责任原则等。2.循环经济的立法体系有待完善根据当前国外成熟的立法经验说明，我们国家在循环经济立法方面有这样几个方面需要完善：第一是宪法需要修订。通过修订现行宪法，承认环境权所具有的基本人权属性，并赋予其宪法权利的地位。第二是循环经济基本法律《循环经济促进法》的配套立法需要制定。首先，根据这一基础性法律制定发展循环经济的各个专项法律。同时，从循环经济立法体系分析，现行的《清洁生产促进法》、《可再生能源法》、《固体废物污染环境防治法》、《水污染防治法》、《节约能源法》等法律和行政法规对循环经济某一具体领域的制度规定零散且抽象，缺乏系统的实体与程序解决机制。第三是《环境保护法》需要修订。将循环经济的理念纳入到环境保护法等基本法律文件。在环境保护法总则中对循环经济作出原则性规定，在分则中单列清洁生产和资源的回收、再用、再生利用规定。同时，增加相关程序性规定，增强可操作性。第四是循环经济的关联立法文件需要修订。我国仅有的几部与循环经济相关的法律法规，在循环经济方面的关联立法甚少，但过去由于缺乏一些综合性法律的统一指导和协调，相互之间仍然存在不少冲突和矛盾，且普遍不具有实际操作性。第五是需要制定和完善循环经济的专门条例和行政规章。为了与这些法律相配套，我国政府还需要制定与之配套的法规条例。举例而言：2002年6月全国人大常委会通过，2003年1月1日起实施的《清洁生产促进法》；2008年8月全国人大常委会通过，2009年1月1日起实施的《循环经济促进法》。由于清洁生产属于循环经济的一个子系统，后者通过并实施后，将会和前者产生一些矛盾，有人认为应废除前一个法律（但目前没有）。例如，前者规定，国务院经济贸易行政主管部门负责组织、协调全国的清洁生产促进工作。后者规定，国务院发改部门负责组织、协调全国的循环经济工作。而2003年机构改革后，国家经贸委已经撤销，地方各级政府部门却没有撤销该部门。这就产生了发改委和地方经贸委的管理真空问题。3.地方性循环经济立法滞后循环经济立法作为一个全新领域，在国家逐步进行循环经济立法的同时，许多省、直辖市、自治区也将发展循环经济作为地方经济发展转型的重要目标，并通过一系列的文件将这些既定的方针、战略固定下来，但真正能够体现循环经济内在要求的地方性法规并不使很多。其中，比较有代表性的地方性法规是：《山两省清洁生产审核实施细则》、《贵阳市建设循环经济生态城市条例》、《云南省清洁生产审核实施办法》、《厦门市人民代表大会常务委员会关于发展循环经济的决定》、《深圳经济特区循环经济促进条例》等。这些地方性法规的出台大大促进了当地循环经济的发展，同时也为国家层面的循环经济立法提供了很好的立法经验。例如《贵阳市建设循环经济生态城市条例》，该法明确规定循环经济立法的目的是为了“提高资源利用效率，减少资源、能源消耗和污染物、废弃物的产生，推进新型工业化，保障生态城市建设，促进经济和社会全面协调、可持续发展”，同时该条例还明确地从城市规划、政府职能、清洁生产、资源再生利用、法律责任等方面规定了很多具体细则，非常具有操作性。深圳市于2006年3月审议通过的《深圳经济特区循环经济促进条例》还确立了发展循环经济的中长期规划、绩效考核、政策扶持、政府采购等10多个重要制度。虽然不少地方进行了循环经济立法，但是从总体上看，由于我国大多地方经济发展长期以来是以环境的巨大损失为代价的，因此，许多地方循环经济的建设和发展仍处于地方社会经济发展运行主流的边缘状态，与此相应的地方循环经济法规政策制度仍很粗糙，对地方循环经济发展的促进具有极大的局限性，主要表现为：第一，缺乏综合性的循环经济地方立法。当前，我国有许多省、直辖市、自治区制定了清洁生产方面的实施细则和办法，不少省、直辖市、自治区制定了固体废弃物方面的管理条例，如上文所述，还有个别的省份制定了循环经济促进条例和资源综合利用条例，而几乎没有地方全面制定这些综合性地方法规、地方性规章、法律性文件等，使他们之间形成系统的循环经济地方立法体系。第二，缺乏地方循环经济的专项立法。例如关于强制回收和回用名录的建立、废弃条件的设置、工艺标准及技术性规范的设立、回收和回用率的确定、循环信息的公开等法律问题，各地目前非常缺少这方面具有可操作性的专项法规。第三，欠缺对企业实践循环经济的激励和约束机制。这方面的措施例如财税、价格、投资和金融政策等方面相应的利益激励机制非常缺乏，一些企业宁愿支付罚款也