历史大跨越

历史大跨越——中国土地管理制度更新备忘录高建华博士、教授、副院长河南大学环境与规划学院国以土为本——题记公元1998年，共和国的土地在历经大自然无情砥砺的同时，也历经了一次管理制度上的深刻变革。当我们总结发生在虎年的这场变革时，昂然登上历史舞台的新体制、新法制，已历经许多寒暑的探索与锤炼。以新部“三定”方案和新法全新规定为标志的这场土地管理制度革命，经历了一个调查研究到立法的大思考、大决策、大变革的过程，它是改革开放20年来我国土地管理事业实践的结晶和升华，是历史大跨跃。现在，让我们从头审视过场跨跃历史的变革。历史大跨越——中国土地管理制度更新备忘录大思想两个文件，一个命题，历史变革由此开始几度辉煌，几度曲折，时代呼唤制度创新耕地流失，警钟敲响，平衡思想豁然展现大决策调查研究，运筹帏幄，中央作出清醒决策新的观念，新的举措，重大决策重在治本果断冻结，全国清查，坚决实行严格措施大变革精简机构，完善体制，国土资源集中统管全民讨论，全面修订，管地大法全新登场戮力同心，开拓进取，历史变革任重道远大事记大思想由于种种原因，建国后很长一段时间里，土地的真正价值并没有充分展现。现在回过头去审视建国后的前30个年头，我们的土地管理至少存在三大误区。（1）误区之一，否定了资本的存在，忽略了土地资源与资产的有效配置，使这一最基础的生产资料，长期置于无偿、无限期、无流动使用的“冷宫”。（2）误区之二，土地没有被看作一个有机整体，分散管理，政出多头，看起来谁都在管，实质上缺乏一个政令统一、管理有效的部门，实际上形成了谁都不好管的局面。（3）误区之三，受小农经济传统意识束缚，很长一个时期内，人们津津乐道于祖国的地大物博，忽略了人口众多这个巨大分母的无情分割。盲目的陶醉导致土地日复一日被轻践糟蹋，粗放利用。两个文件，一个命题，历史变革由此开始发生在1998年的这场土地理制度大变革，其指路的明灯是1997年春天的中央11号文件。由11号文件，人们应该会想到11年前的另一个文件，即1986年中央7号文件。1986年3月21日，中央中央国务院下发了《关于加强土地管理，制止乱占耕地的通知》（即1986年7号文件），明确了两件大事：一是抓紧制定《中华民人共和国土地管理法》，二是成立统一管理城乡土地的国家土地管理局，文件第一次正式提出：“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地，是我国必须长期坚持的一项基本国策。”1986年7号文件文件指出，政府强化对土地的宏观管理，要求各地尽快制定和完善土地利用总体规划和城市、村镇建设规划；文件强调，要做好基本农田的保护工作，要求各地把重要的农业高产基地和名、特、优农产品生产基地城市规划区内的商品菜地列为保护以对象；文件提出，要运用经济手段控制非农业用地，规定国家区别土地的不同用途和等级征收不同数量的土地税和使用费；文件规定，要加强建设用地的审批管理，要求各地制订各类用地标准，严格按法定权限和程序报批……1997年11号文件与7号文件一脉相承，贯穿着同一精神，连名称也惊人地相似，前者是《加强土地管理，制止乱占耕地》，后者是《进一步加强土地管理，切实保护耕地》。正因如此，1998年的这场大变革其实发端于12年前几度辉煌，几度曲折时代呼唤制度创新1986年以后的12个年头，虽道路曲折艰难，仍取得累累硕累。在体制建设上，继中央政府成立了统管城乡地政的国家土地管理局，全国各地也基本上按照这一模式相继建立起包括省、地、县、乡等各级管理机构，形成较为完备的土地管理体系。在法制建设上，继《中华人民共和国土地管理法》出台，国务院、原国家土地管理局、各有关部委，以及地方各级人民政府相继出台了包括《土地管理法实施条例》和《基本农田保护条例》等在内的一系列相关法规和规章。新的管理制度使古老的神州大地焕发了生机，其重要意义不仅在于制度的开拓与创新，还在于培育了人们新的土地观念和意识。12年的实践中，中国的土地管理探索出两权分离、有偿出让、划定基本农田保护区等一系列适应时代要求、行之有效的管理方式和措施。有了中央1986年7号文件，成立了机构，出台了法律，强调了土地基本国策，提出了有关加强土地管理、保护耕地的诸多措施，为什么还会出现这么多问题？问题出在哪里？中国的土地究竟该怎么管？富裕起来的农民在乱占耕地建房，重复建设的企业在乱铺摊子上马，最为严重的是，大大小小的城市，摊大饼一样外延扩展。在大量土地被粗放利用的同时，现代经济中的投机行为也在孽生。在一些沿海发达地区，炒地行为盛行，房地产虚火升直的泡沫经济悄然泛起。蔓延于东南亚地区的经济危机令全世界望而生畏，而审视中国前几年的发展历程，我们不能不心有余悸。可以说，是1993年前后的中央政府宏观调控政策挽救了中国的经济，而导致中国经济险些误入歧途的，恰是土地的盲目炒作。耕地流失，警钟敲响,平衡思路豁然展现无疑“加强土地管理、保护耕地”这一基本思路是正确的，关键问题是，如何扭转传统的土地利用观念，适应风云多变的社会主义市场经济形势，实行切实有效的治本之策？当这一历史难题责无旁贷地落到新中国第三代领导集体身上时，一种深化土地管理制度改革的新思路也在逐渐形成。解析这个大思路的形成，有两大事件需要提及。1992年，联合国在巴西里约热内卢召开世界环境与发展大会，提出了“可持续发展”的全球战略。这次会议及这个战略，不仅为全人类的未来展现出光明，也给中国这样一个人口众多、资源相对贫乏、正处在工业化进程的国家敲响了警钟。1994年，美国学者布朗提出惊世一问：中国如何继续迅速工业化，到2030年将成为一个每年必须进口粮食2.16亿到3.78亿吨的“粮食进口大国”，而世界粮市上根本没有这么多粮食，那么，21世纪谁来养活中国？一石激起千层浪，一时间，怀有各种心态的人纷纷发表意见。虽然布朗本人很快对自己的观点作了修正，但这次争论本身产生了积极意义，即促使中国高层领导人进一步坚定了加强土地管理、切实保护耕地的决心。现实国情已敲响警钟。当中国经济走上快速发展的道路、吃饭与建设日趋形成争夺耕地的严峻局面时，积极探索中国土地管理体制、机制、法制上的改革，寻求有中国特色的土地管理治本之策，已是迫在眉捷。1996年，是近十几年来中国土地管理事业的又一个里程碑。这一年，原国家土地管理局正式提出了耕地总量动态平衡的战略目标，并很快得到中央领导的肯定。这一年，人们开始认识到土地要进一步加强管理，耕地要受特殊保护，要顺应时代潮流，从根本上采取措施，开拓中国土地管理事业的新境界。大思路形成了，中国土地管理新的革命胎动腹中，呼之欲出。大决策1997年4月15日，《中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》，即中央11号文件下发全国。这个凝聚着中国高层集体智慧与决心的纲领性文件，标志着一个重大决策的完成，宣告了一场深刻变革的到来。调查研究，运筹帏幄，中央作出清醒决策1996年，原国家土地管理局提出耕地总量动态平衡新目标，其时一项规模浩大的调研工作已在全国展开，这就是由原国家土地管理局牵头，由中央农村工作领导小组布署的重点调研课题——耕地保护问题大调研。耕地保护问题大调研调研提示出的问题触目惊心，总报告通过一系列实证数字，从体制和机制等多个方面探究了近年来我国耕地大量减少的原因：（1）一些领导缺乏保护耕地的意识；（2）对非农建设用地缺乏总体控制；（3）土地收益分配办法形成了多占耕地的机制；（4）用地“分级限额审批”制度不能控制土地供应总量；（5）地方土地管理部门完全隶属于同级政府，难以依法行政；（6）地方政府的土地违法行为难以查处；（7）法律规定对农地转为建设用地的限制不足。基于此，原国家土地管理局向中央提出了保护耕地的对策意见和建议：（1）土地管理要以保证耕地总量只能增加、不能减少为主要目标；（2）发挥土地利用总体规划的整体控制作用，以土地用途管制制度代替“分级限额审批”制度；（3）调整土地收益分配办法；（4）适当集中土地管理权力；（5）修改和制定有关法律；（6）加强对干部进行土地基本国情教育。这份沉甸甸的报告汇报给国务院总理办公会、中央才经领导小组和中央政治局常委会，获得了高层领导一致好评和高度重视。运筹帏幄的划时代决策，就这样在艰苦深入的调查研究和清醒的判断中形成了。在1997年的大决策中，另一件看似偶然实则必然的事情不能不提及，这就是上中国土地报社编辑出版的《谁给我们土地——节地挖潜一百例》一书。这本小册子着眼于全国城乡各地，汇集了100个立足内涵挖潜、集约利用土的典型实例，不仅以活生生的事实证实了实现耕总量动态平衡大思路的可行性，有力回击了那种认为我国耕地逐年亏减的大势不可逆转的有这观点，而且为中央出台治本之策提供了必要的参考。当这本小册子送到中央政治局常委会上，江泽民总书记说：“今天放的一张张图片，还有《一百例》，说明管与不管大不一样，重视不重视大不一样，指导思想明确大不一样。指导思想明确，管理严格，工作得力，潜力是很大的。”新的观念，新的举措，重大决策重在治本大决策的重要标志就是《中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》（即中央1997年11号文件）其总的指导思想是三个“必须”，即必须采取世界上最严格的措施管理土地；必须长期坚持“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策；必须从体制、机制和法制上采取治本之策，扭转人口大量增加、耕地大量减少的失衡趋势。中央11号文件涉及范围之广、改革力度之深是空前的；它着眼于综合性、系统性，从体制、法制和机制等各个方面进行全方位的战略部署。这个建立在深入调查研究基础之上的大决策是科学而严肃的。这一战略决策地，是中国可持续发展总体战略的产物，是土地利用方式和管理方式变革的产物，是党中央总结广大人民群众创造性实践的产物。它符合我国客观实际需要，顺应历史发展要求，遵循经济运行和土地利用规律，为开创具有中国特色的土地管理事业新局面张开了坚实的纲领。果断冻结，全国清查，坚决实行严格措施11号文件在确立战略思想的同时，还布署了保证战略胜利的几个关键战役，即果断采取冻结占用耕地一年、冻结县改市的坚决措施；决定在冻结期内完成《土地管理法》的修改工作；布署了对全国非农建设用地进行大清查。转变着人们的发展观、用地观和管地观。就在文件下达前后，一些地方大搞突击批地。清查结果触目惊心，重复建设、盲目扩张导致的土地闲置浪费现象十分惊人。“冻结”冻死了旧机制、旧观念，催生了新时代、新局面。人们欣然看到，中央治本之策带动中国土地利用方式发生前未所有的深刻转变，中国土地利用和管理阔步迈入了新境界。大变革正如1986年中央7号文件带来了国家土地管理局的成立和《中华人民共和国土地管理法》的颁布，在形成“耕地总量动态平衡”大思路、确立“用世界上最严厉的措施管理土地和保护耕地”的大决策后，1997年中央11号文件的政策主张再一次转化为制度创新与革命。1998年，国土资源部成立，《土地管理法》修订，使中国的土地管理再次创新，法制更趋完善，而与之相辅相承的土地管理新机制也在这一制度革命中诞生。精简机构，完善体制,国土资源集中统管1998年春天，旨在实现国土资源集中统一协调和有序高效管理的国土资源部成立了。国土资源部的成立，为加强我国土地管理事业、进一步强化地政统一管理创造了良机。主要负责土地规划、管理、保护与合理利用的司局由4个增加到6个，包括政法、规划、耕地、保护、地籍、地土利用和执法监察。尤其值得注意的是，确认了国土资源对省级人民政府国土资源主管部门实行业务领导，明确了“省级人民政府国土资源主管部门主要领导干部的任免，须征得国土地资源的同意”，改变了过去只负责业务指导的管理体制.。随着国土资源部的成立，一个适应社会主义市场经济要求的国土资源资源新型管理体制已露端倪，中国的土地管理事业深化体制改革、加强集中统一管理的新时代已在敲门。全民讨论，全面修订,管地大法全新登场1997年3月14日，八届全国人大五次会议通过了中华人民共和国新《刑法》，其中增设了“破坏耕地罪”、“非法批地罪”和“非法转让地土罪”三个条款。这是共和国法制建设的新突破，也为《土地管理法》的更新铺垫了基础