论我国失地农民经济利益诉求构成与回应途径

论我国失地农民经济利益诉求构成与回应途径【摘要】当前，我国失地农民的经济利益诉求在各种利益诉求中仍然占据着重要地位。根据对2003年国家农调总队调查结果和2012年十七省地权调查报告的解读，我国失地农民的经济利益诉求主要涉及生活水平、就业、社会保障、征地补偿、安置费用标准的确定和发放、土地出售所获收益的合理分配及对低成本生活方式的选择。针对失地农民的经济利益诉求，应当寻求有效的途径予以回应。【关键词】城镇化失地农民经济利益诉求构成回应途径一研究背景当前，我国城镇化进程不断加快，目前已处于加速发展期。在城镇化进程中，我国失地农民的规模日益庞大，分布十分广泛。尽管由于实际统计的困难，对截至目前我国失地农民人数的估计看法不一，但是一般认为至少已达6000万左右。到2030年，我国失地农民将达到1.1亿人。城镇化在推动我国经济社会发展的同时，由于失地农民利益诉求表达不畅和回应受阻引起的群体性事件屡有发生。这不仅给社会治理带来了相当大的挑战，也在事实上对社会的和谐与稳定造成了一定的消极影响。要理性回应失地农民的利益诉求，首先要对失地农民的利益诉求有一个较客观和全面的认识。近年来，学术界对我国失地农民问题的研究给予了持续而深入的关注，取得了丰硕的研究成果。但在失地农民具体有哪些利益诉求或者说失地农民利益诉求的构成方面的研究却并不多见。解读2003年国家农调总队调查结果和十七省地权调查报告，在当前失地农民问题未得到很好解决的现实背景下，研究失地农民经济利益诉求的构成，寻求有效的途径予以回应，无疑具有一定的理论意义和实践价值。二概念界定关于利益诉求的内涵，学术界对此见仁见智，莫衷一是。目前，比较广泛的一种看法是，把利益诉求看作是利益诉求主体的利益要求表达过程，这一过程还承载着影响政治系统公共政策输出的功能。“利益诉求是当社会主体的利益遭受侵害时，诉诸于执政党、政府和其他各级社会组织，寻求利益保护的过程，是社会各阶层人士通过一定渠道和方式向执政党、政府和社会各级组织表达自身利益要求，以影响政治系统公共政策输出的过程。”“农民利益诉求指农民作为一个利益主体表达和实现自身利益的行为。”也有学者把利益诉求视为一种要求。“我国经济高速发展，带动了社会整体进步，必然会使人民的民主法制意识不断增强，维护自身权益的要求日益强烈，对实现利益诉求有着更高的期待。”笔者倾向于把利益诉求视为关于利益的要求，是利益诉求主体对利益的设想、要求与期许，而不应视为一种过程。至于把利益诉求呈现出来的过程则属于利益诉求的表达范畴。不仅如此，利益诉求的产生也未必是在“社会主体的利益遭受侵害时”，因为，即使是在社会主体的利益未遭受明显侵害或是未遭受侵害时，作为社会主体也可以对一些利益的分配格局作出展望和期待。在此，笔者把利益诉求作这样的界定：利益诉求是社会主体对自身利益的一种设想、要求和期许，其诉求的对象是执政党、政府和其他各级社会组织。经济利益诉求则是社会利益主体对自身经济利益的一种设想、要求和期许。三失地农民经济利益诉求构成在当前城镇化进程中，我国失地农民的利益诉求中，经济利益诉求长期占据重要的甚至是主导的地位。主要包括以下几方面。1．不因征地导致生活水平下降2003年，国家统计局农村社会经济调查总队在全国28个省、自治区、直辖市开展了调查。这次调查以人均耕地面积0.3亩以下的农户为主要对象，共调查了2942户。调查显示，46%的失地农户失地后收入水平下降。在接受调查的农户中，年人均纯收人下降的有1353户，约占46%。在一些地方，很多失地农民的收入增长速度持续低于消费增长速度的现象普遍存在，相当一部分失地农民在土地被征用后，生活水平下降幅度更大。2003年，九三学社进行的一项关于失地农民问题的调查显示，60%的失地农民生活处于十分困难的境地。失去了土地，对于相当一部分的失地农民来说意味着失去了维系低生活成本所依赖的庭院经济模式。耐人寻味的是，按照我国现行法律规定，对农地征用给予适当补偿的原则是“使被征地农民生活水平不因征地而下降”。而事实上，在现行征地制度之下，不仅被征地农民在补偿时根本不可能分享土地增值收益，而且“使被征地农民生活水平不因征地而下降”这一补偿原则对于大量失地农民来说也远未实现。同时，一个不容忽视的现象是：由于对土地的极［3］周世成、李鹏.房地产泡沫中的货币政策［j］.经营与管理，2006（9）度依赖，失地后，农村特困户的数量增加甚至成倍增长。“不因征地导致生活水平下降”因此成为失地农民迫切的利益诉求。2．及时就业以保证有稳定的收入来源目前，我国失地农民最大的困难在于失地后随之失去了最基本的收人来源。由于“要地不要人”的安置方式已成为当前失地农民最主要的安置方式，又因为整体就业形势严峻、农村劳动力自身劳动技能不适应新的工作要求、信息沟通不畅，以及就业观念落后等多种因素的制约，失地农民实现就业和再就业困难重重。2003年国家农调总队调查报告显示，“天津有54%的农户表示最急需政府帮助解决的是就业问题。河北迁安、高碑店市的失地农户，有80%以上就业困难；河南深河市源汇区和孟津县的失地农户中赋闲在家的劳动力所占比重则分别高达43.5%和47.8%；广东约有四成的调查户耕地被征用后的收入减少，有8%的劳动力找不到工作而赋闲在家；陕西的失地农村劳动力只有38%找到了工作。”失地农民普遍认为失业是他们面临的最大问题，迫切希望政府帮助他们解决就业问题。与此相应，失地农民盼望政府能够在劳动就业方面帮助他们。具体的帮助形式包括提供技术培训、就业指导、组织劳务输出，直至提供工作岗位等。3．希望政府为自谋职业和自主创业者提供优惠政策就业是民生之本。失地农民失去土地也就随即失去了土地所赋予的天然的就业权，如果无法及时就业，生活便会越来越艰难。为了生存，一些失地农民选择了外出打工，一些失地农民游动兜售一些生活用品，也有一些失地农民在街道、村里摆摊、开店和办厂等。由于政府没有提供优惠政策，不管设摊、开店和办厂者经营状况如何、赚钱与否，各种摊派、税费都要缴纳。同时，由于不能享有城市（镇）自谋职业的失业人口享有的优惠政策，在与城市（镇）居民的竞争中，失地农民往往处于不利地位。失地农民对今后的生活深感忧虑就为普遍的现象。2003年国家农调总队调查报告显示，部分被调查农民在耕地被征用后有意自谋职业或发展养殖业却苦于缺少或没有资金。因此，一些失地农民希望得到政府部门在资金、技术上的扶持，希望一些金融机构能放宽信贷条件，降低贷款门槛。4．拥有基本的社会保障从而保持生命的基本尊严失地农民在失地之前，其所经营的土地在事实上承担了基本的社会保障功能。失地后，由于就业与再就业困难没有稳定的收入来源，加之征地补偿标准偏低，许多失地农民对征地后生计的维持怀有巨大的担心。随着老龄化时代的到来，失地农民普遍希望能拥有社会保障的愿望十分迫切。目前情况下，国家还没有在农村建立起比较健全的社会保障制度，广大农民只能把土地作为保障基本生活的主要手段。部分即使拥有了非农户口的失地农民也未被纳入城镇的社会保障体系，同样面临社会保障缺失的问题。2003年国家农调总队调查报告显示：“大多数老年家庭现在都是靠征地款来维持生计、‘坐吃山空’，但过几年征地款‘吃’完了，生活就没了着落。失地农民还非常担心自己的医疗无着落，看病就医花费太高，看一次普通的感冒就得花费几十元甚至上百元，一次还不一定能医好。”2012年十七省地权调查报告显示：“很多被征地农民失去了他们主要的生产资料，而且也缺乏去城里打工的机会或技能，所以如何使他们的长远生计有保障将是中国征地制度改革不能回避的问题。”社会保障关乎生命的基本尊严，如何使失地农民长远生计有保障，无疑是牵动失地农民的一个重大问题，因而也是一个重要的利益诉求。5．及时足额发放征地款补偿、安置费用现有的征地补偿标准、安置补助标准太低的状况无论是在失地农民中还是在学术界已成共识。但是，即使是在当前的征地补偿和安置补助标准下，仍然有相当一部分失地农民没有得到及时、足额补偿，甚至有超过10%的失地农民竟然没有得到任何的征地补偿。这一现状的存在显然是造成失地农民不满情绪滋长的重要因素。《中华人民共和国土地管理法》规定，耕地补偿费为该地被征前三年平均产值的6～10倍，安置补助费为该地前三年平均产值的4～6倍。但在实际操作过程中，擅自降低标准或者变相降低标准，比如分期补偿、实物相抵以及拖欠补偿款等现象时有发生。2012年的中国十七省地权调查报告显示，64.7%的失地农民获得了一次性的现金补偿，12.8%的失地农民获得了分期支付的补偿，9.8%的失地农民得到了补偿的承诺但补偿款项还没有到位，12.7%的失地农民则没有得到任何补偿。事实上，这一现象的存在并不鲜见。在中共陕西省委党校于2006年结题的《陕西失地农民权益保障情况调查》显示，在西安，失地农民的土地补偿和安置补助费往往不能按时兑现的现象也较普遍。“长安区某街道办，承诺征用土地每亩补偿2.3万元，但近两年的时间过去了，绝大多数村民拿到的补偿款都不足额。”6．合理确定现有征地补偿、安置标准，合理分配土地出售所获收益无论是在失地农民中还是在学术界都普遍认为现有征地补偿、安置标准不合理，认为这些都损害了失地农民的合法权益。需要指出的是，本文此处所指的合理或不合理不仅包括征地补偿、安置费用设定的标准太低，也包括不同地区或同一地区由于土地项目不同而形成的补偿、安置款项差距甚巨。而造成这些问题的一个重要原因是现有征地补偿既没有考虑失地农民的长远生计，也没有考虑土地可能存在的巨大预期收益，同时缺乏补偿公平性方面的统筹考量。2012年的中国十七省地权调查报告显示，征地补偿的平均金额为每亩18739元（2005年的调查显示为每亩10765元）。被访农民大多不知政府卖地的具体价格，调查显示，政府卖地的平均价格为每亩778000元（中位数为每亩200000元）。由于目前这些巨大的土地增值收益几乎都被政府占有，因此存在着很大的不合理性，也是导致失地农民不满的重要原因。”调查表明，不满意的人数是满意人数的两倍以上，‘很不满意’的群体占到了16.7%，‘非常满意’的群体只有2.8%，前者是后者的六倍。”相对于每亩动辄上百万元左右每亩甚至更高的土地出售价，给予失地农民的每亩1.0765万元、1.8739万元、乃至2万元、5万元不等的补偿价都显得微不足道。地方政府在征地过程中对土地的低征高卖行为，引发了失地农民极大的对立情绪，也严重损害了政府在农民心目中的形象。7．拥有选择低成本的生活方式的权力对于相当一部分失地农民来说，失地几乎完全改变了他们原来熟悉的、虽不富裕但尚能维持温饱并能有一定经济自主权的乡村生活。失去了土地，对于相当一部分的失地农民来说，就意味着失去了维系低生活成本的生存方式。这些农民在失地前，如果感到有必要，可以外出务工获取一定的收入。如果感到无此必要，可以选择在家务农，上可照顾父母，下可抚养育子女，同时，可以实现家庭团聚。而失地后，在没有就业安置和缺乏社会保障情况下，为生活所迫，他们可能必须到处颠簸流离寻找生存的出路，已无任何退路可言。土地赋予的天然的保障功能随着失地一并丧失。尤其对于年老的失地农民来说，要求他们在面临生活水平下降、无稳定收入来源、老无所养等的情况下，改变自己习惯了几十年的农村生活方式而去适应陌生的城市（镇）生活，很难说是出于他们的本来意愿。尽管在我们审视失地农民利益诉求的时候，不常看到这方面明确的表达。笔者认为，造成这种现状的一个重要的原因在于：这一利益诉求相比较于征地补偿、就业困顿、无社会保障等来说，其迫切性和重要性要轻微一些。但是，这并不意味着这方面的诉求就是缺失的。2012年中国十七省地权调查报告显示，当前征地过程中存在的一个突出的问题是“很多土地流转行为严重违反了农民的意愿”。有相当一部分农民属于“被流转”行列。现实中，基层政府的过度参与，甚至与老板、公司一起联手谋求利益，在很大程度上违背了农民的意愿。因此，“拥有选择符合自己意愿的生活方式的权力”，在一定程度上能够主宰自己的经济命运成为了部分失地农民的一个几乎无法实现却又客观存在的利益