宋瑞：关于中国旅行社业的几点思考

宋瑞：关于中国旅行社业的几点思考撰稿：WebMaster发表于：2007-03-1612:07如果从1927年中国旅行社诞生算起，我国旅行社业已有近百年的历史；自1949年华侨旅行社的诞生算起，也已有半个多世纪；即便以改革开放为界，现代意义的旅行社业在中国也有27个年头了。在这几十年的发展中，我国旅行社数量不断增加，规模不断扩大，影响不断加强，然而与其作为旅游业龙头的地位相比，并没有实现其应有的突飞猛进、脱胎换骨，也并未发展成为旅游业、乃至国民经济中一个规范而成熟的行业。产业组织分散、企业管理落后、市场秩序混乱、行业形象欠佳的问题暴露得日益明显，而这些问题又衍生出各种各样的市场现象，如经营分散、实力太弱、部门承包、个人挂靠、门市部企业化、产品同质化以及员工行为异化等，因此我国旅行社业被人戏称为是“没大没小，没黑没白，没好没坏”。如何让中国旅游业的龙头高昂，如何尽快改善中国旅行社业的现状，以下几个问题是我们不能回避的关键。思考一：“旅行社”，一顶昂贵的帽子？我国现行的《旅行社管理条例》第三条规定，旅行社是指“有营利目的，从事旅游业务的企业”。条例中所称旅游业务，是指“为旅游者代办出境、入境和签证手续，招徕、接待旅游者，为旅游者安排食宿等有偿服务的经营活动”。据国家旅游局统计，我国目前有10000多家旅行社，其中国际社1000多家（具有出境旅游经营权的600多家）。然而实际上，真正“为旅游者代办出境、入境和签证手续，招徕、接待旅游者，为旅游者安排食宿等有偿服务的经营活动”的盈利性组织又何止这一万多家。根据学者魏小安先生的分析，我国目前从事上述业务的组织（不仅是企业）至少有以下八类：①旅游网站；②各类自驾车俱乐部、远足俱乐部等；③包机公司或票务公司；④中介，包括公安部门批准的出境中介和民航批准的票务代理等；⑤差旅服务公司和商务服务公司；⑥会展公司；⑦中央部委和地方的外事机构以及老干办；⑧旅行社。其中前七类企业或非企业组织所从事的就是旅行社业务，然而其性质却不是旅行社，既不需要像合法旅行社那样满足注册资金、质量保证金等《旅行社管理条例》中所提出的各项要求，也不需要接受旅游行政管理部门的行业监督。从事类似业务却面对不同要求，导致实际操作中出现各种不规范的做法，扰乱了正常的市场秩序。例如目前中国出境游市场（特别是赴东南亚市场）出现的零/负团费的做法，最初就直接来源于这些不具有旅行社资格的企业或组织。大量不具备旅行社资格、不接受《旅行社管理条例》约束但却从事旅行社业务的机构或企业处在一个类似真空的管理区域，由于其进入成本低且不受行业管理的制约，因此常常成为不规范经营方式的“创新者”，短期内造成了旅行社业务经营中的不正当、不平等竞争，长期则为中国旅游业未来的健康发展埋下隐患。身分资质和实际业务的错位，使得“旅行社”这个身份，成为了一顶昂贵的帽子长期以来，受各种因素的制约，旅游行政管理部门只能将管理的目光集中在旅行社而不是旅行社业务上，忽视了或者说无能为力地看着那些数量更多的非旅行社企业从事着和正规旅行社几乎没有分别的业务。随着社会经济的发展，未来实际从事旅行社业务的机构和企业类型可能还会更多。如何根据变化了的新形势，重新认识旅行社的业务特征和身份资质，调整旅游行政管理的范围和方式，是一个需要深思的根本问题。思考二：公务旅游，不能染指的蛋糕？按照既有的政策规范，我国大部分旅行社被排斥在公务旅游之外（有人提出在中国只能叫公务旅行，其实不管是公务旅游也好，还是公务旅行也罢，从旅行社业务操作的层面来看，二者是基本相同的）。而导致这种状况的出现，源于两个误解：其一是把公务旅游等同于公费旅游，因此在政策和行政管理层面不承认其合法性；其二是把旅行社等同于旅游社，规定其只能从事以旅游为目的的顾客的组织和接待服务（特别是在出境游方面）。在政务旅行方面，一直以来，各级政府部门和各类事业单位都有这样一条规定，即出差不能凭旅行社的发票报销，据说目的是为了防止公款旅游。就此条规定的理由与效果而言，显然是很难说服人的。政府部门的公务旅游，是否正当、确为公务需要而非借公务之名而行游玩之实，并不取决于是否经过了旅行社的组织安排。将旅行社排斥在政府部门和事业单位的政务旅行的业务之外，而由各级政府部门的办公室、外事办、老干办等机构来承担，将本应在地上做的业务转入地下，本应由专业机构做的工作交给非专业部门去做，实际上既不可能堵住公款旅游的口子，反而造成诸多不必要的浪费。事实上，通过旅行社安排政务旅行，是国际上的通行惯例，由于旅行社具有专业性、规模性的优点，其价格更低廉、组织更有效，不但可以降低成本，而且有利于公务旅行活动的规范化。至于杜绝公款旅游和防止腐败，出路似乎不在于不让旅行社提供服务，而是应该让服务的提供更加透明化和规范化。为此，一方面要加强对政府工作人员职务消费的社会监督，提高透明度，另一方面要通过政府采购，提高公务旅行操作的规范化和市场化程度。2004年上海和北京市先后在其《旅游管理条例》中制定了推进国家机关、企事业单位和社会团体公务旅行市场化的规定，是一个新的突破，应予以广泛推广。在商务旅行方面，旅行社所面临的障碍主要在于出境业务。在国家有关部门的管理中，将“商务”和“旅游”严格区分，并规定不能借旅游渠道去执行商务，同时任何单位不得借商务之名变相到未开放的国家去旅游。根据ADS（AppovedDestinationStatus，“核准旅游目的地资格”）的限制，目前旅行社只能组织以旅游为目的的团队游客前往获得ADS的国家或者地区。制度上的这种规定实际上并没有取得预期的效果，只是杜绝了借旅游渠道执行商务，却没有也不可能杜绝得了借商务渠道去旅游。一个众所周知的事实是，早在ADS开放之前，很多中国旅行团便以商务签证游览非“核准旅游目的地资格”国家，而目前各种类型的机构，例如公安部批准的出境中介、咨询（商务）公司和境外接待单位驻国内办事处等也在从事商务出境旅游。这样就出现了一个悖论，即具备出境旅游经营权的旅行社不能经营商务出境旅游（至少按照规定如此），而连旅行社资格都不具备的机构却能够合理合法地从事商务出境旅游。这种政策层面的合法性与市场层面的合理性之间所存在的矛盾，导致出境旅游市场出现某种程度的混乱。公务旅游（包括商务旅游和部分政务旅游）的概念及用法在国际业界中是认同的和经常使用的，这部分市场（特别是商务旅游）是非常巨大的。据美国运通公司的估计，中国目前每年的国际商务旅游支出约有42亿多美元，约占亚洲商旅市场的17%，国内商务旅行支出约为200亿美元，国际国内市场支出相加近2000亿元人民币。随着中国旅行社业的逐步开放，美国运通、德国TUI等国外企业，已经开始准备抢占这块诱人的蛋糕了。对于这么巨大的一块蛋糕，作为专门为顾客提供专业性旅游服务的本国旅行社，却不能合理合法、名正言顺地介入，不能不说是制度设计的一个缺憾。将旅行社排斥在公务旅行业务之外，根源在于对旅游和旅行社的片面理解。至今在很多人（包括行政管理部门）看来，旅游还就是“吃喝玩乐”，旅行社的业务就是负责提供“吃喝玩乐”服务的，而没有从专业化社会分工的高度来看待旅游业，看待旅行社业。如果这种观念不改变，将会对旅游业的长远发展形成极大的制约。思考三：出境旅游：刀刃上的舞蹈？自20世纪90年代初以来，我国出境旅游得到迅速发展。伴随着出境旅游目的地逐年扩大，外汇兑换和携带、护照申领等方便旅游者出行的政策陆续出台，获得经营出境旅游业务的旅行社数量逐步增加，出境旅游（特别是因私出境）人次迅速增长。相对于入境旅游和国内旅游而言，出境旅游是一个增长迅猛的新市场，利润相对较高，因此各种旅行社和相关企业都趋之若鹜。出境旅游成为市场争夺的焦点，特别是2004年欧盟市场正式开放以后，在业内形成了一个新的热点。对旅行社而言，出境旅游业务存在两种类型的限制。其一是政策和行政上的壁垒。其二是运行和操作中的障碍。目前对旅行社来说，操作障碍的影响远远大于行政壁垒。从政策和行政层面来看，总体来看，各种管制在逐步放开，但由于历史的原因，在管理中也依然有一些计划经济的成分。在针对旅行社出境旅游业务的管理中，壁垒主要是经营资格和经营方式两个方面。在经营资格方面，出境旅游经营权，是一个很重要的资源。尽管从最初的少数几家到1997年的67家再到2002年的528家乃至今天的672家，拥有出境旅游经营权的旅行社数量急剧增加，但出境旅游经营权究竟批多少、批给谁，多少还是带有一些计划经济的成分，主要是考虑地方和部门利益的平衡，而不是市场需求，因此往往是撒胡椒面式的平均分配。这样就导致某些拥有出境经营权的旅行社却没有能力提供产品，便“卖牌子”给一些不具有资质的企业，从而引发一系列问题。在经营方式方面，主要是以ADS协议为框架基础的一系列规定。例如，旅行社只能组织中国公民前往获得ADS的国家和地区；必须是以团队形式（最少五名游客加一名领队）；经营出境旅游的旅行社必须选择双方政府指定的旅行社作为合作伙伴等等。其中针对旅行社的外汇管制和名单表等管理手段实际上已落后于实践的发展，前者不符合入世承诺中关于经常项目下人民币可自由兑换的规定，后者则徒有形式而已。从运行和操作层面来看，经营出境旅游（特别是欧洲游）的旅行社目前所遇到的最大困扰来自签证。自2004年欧盟市场开放以来，欧洲旅游成为市场的一个新热点。然而出于对滞留不归和非法移民的担忧，从今年春节开始欧盟国家纷纷对中国旅游团队的签证提出了一系列要求。这些要求不仅极其严格苛刻，而且经常变动。例如：（1）要求游客提供复杂的证明文件。除护照以及个人资料以外，一般还要求提供单位证明信（职务、工资、准假证明、公司同意前往欧洲旅游及旅行结束按期回国并保留申请人职位的证明、工作单位的地址、电话和传真、单位领导签名、职务和单位盖章等）、资产证明（例如必要资产：银行存款证明、国债收款凭证等；补充资产：个人所得税税单、一年以上记录的工资存折或银行卡对帐单、一年以上的信用卡消费记录对帐单、私有房产证明、私有车产证明、股票交易证明等）。（2）要求履行复杂的签证手续。如行前的面试（旅游团一定数量的人必须到使馆面试，如果有一位游客不去，整个团队可能被拒签）、行程结束后的消签（除了旅行社递交必要的材料外，还要求一定比例的游客见面）。如此复杂的签证手续不仅增加了旅行社人力成本以及财务成本（旅行社需要承担外地游客回国后再次来京面试的路费等），而且在很大程度上也是对中国公民的一种歧视性待遇。而目的地国家使馆之所以提出如此复杂的要求，多少也是被逼无奈：一些旅行社由于管理疏漏、考核不严，甚至少数旅行社有目的地弄虚作假（连回国的护照、出入境章、登机牌等都可以作假），导致滞留不归和非法移民问题增加，因此使馆方面加强了相关的管理。同时国家旅游局等相关部门也采取了取消违规旅行社出境旅游经营权等惩罚性措施借以整顿市场。滞留不归和非法移民的问题，对于合法经营的旅行社、目的地国使馆以及旅游行政管理部门来说，都是一件很头痛的事。其中受损失最大的就是旅行社，特别是旅游批发商。很多做欧洲业务的旅行社都是如履薄冰、小心经营，犹如在刀尖上舞蹈一般。目前这个问题已经对旅游者正常的旅游活动和旅行社的经营带来严重影响。这个问题已经远远超出了旅行社一般性业务管理的范畴，也不是行政管理所能解决的。应该按照刑事法律的原则，从国家利益和形象的高度出发，联合公安、司法、旅游、外交等部门，一同来解决，一方面维护中国游客的合法权益，另一方面为那些合法经营的旅行社创造一个良好的环境。思考四：垂直分工，缘何呼之难出？就旅行社自身而言，“小散弱差”已是行业共识，人们通常将其归因于垂直分工体系的缺乏——几乎所有的旅行社在业务上都涉及产品开发、组团乃至接待，并无批发、零售的差异，于是乎“千军万马过独木桥”，导致目标市场狭窄、产品高度同质、价格竞争过度、行业利润下滑，无法实现行业内的资源优化配置，有人因此戏称，中国旅行社是“打群架”。于是早在十年以前便有学者指出，我国旅行社业应该走垂直分工的道路，将批发商和代理商分开，形成“批—零体系”。然而将近十年过去了，这种状况并没有改变，尽管有少数旅行社，特别是经营出