张千帆：从权利保障视角看族群自治与国家统一

张千帆：从权利保障视角看族群自治与国家统一摘要：世界主要国家族群关系的模式可以概括为集权控制型、平等融合型及族群联邦制，族群联邦制的成败是关注的重点。中国及各国相关经验表明，族群自治是维持社会和谐与国家统一的制度保障。要长期保持族群关系的和谐与稳定，只是依靠严厉惩罚或优惠政策是不够的。中央意图再好、政策再理性，执行过程也会走样。要从根本上消除族群矛盾，必须从完善制度入手。不论在联邦制还是单一制国家，都在不同程度上存在族群矛盾，而妥善解决族群问题的关键在于合理的制度安排。尤其是族群联邦制的经验和教训表明，族群政策必须建立在国家统一、地方自治和个人自由有机结合的基础上。关键词：族群自治、国家统一、权利保障一、引言现代国家所要处理的一大难题是族群和谐与和平共处，而地方自治对于解决族群矛盾尤其重要。由于各族群都有自己的语言、宗教、文化和风俗习惯，而且一般都在相对封闭的领土范围内形成自己的统治模式，因而传统的民族（nation）和国家（state）具有高度的一致性。经过长年征战、侵略和贸易交往，现代国家逐步打破了民族界线，一般都形成了不止一个族群处于同一个政权统治之下的多民族格局，因而如何处理不同族群的关系就成为现代国家的头等大事。族群关系不和不仅产生激烈的社会冲突、影响社会安定，甚至可能直接威胁国家统一。为了维持社会和谐与稳定，必须从宪法制度的高度来构建族群关系。不合理的制度往往是族群冲突的导火线，譬如外族统治、不平等待遇、对少数族群所在地区的资源掠夺等因素都会引发受统治族群的反抗。要维持各族群和平相处，基本的宪法底线是地方自治和权利平等，尤其是保证少数族群自我管理的能力和享有平等待遇的权利。事实上，如中国高考制度所示，不少国家为了争取少数族群的支持，往往通过纠偏行动来补偿少数族群在历史上所受的歧视或当地教育的不发达。即便如此，族群关系是现代宪法的一个重要问题。不少国家就是根据族群关系来构建本国的宪法制度，例如加拿大、比利时、俄罗斯都是出于本国族群分布的具体情况而设计联邦制。当然，并非每一个多族群国家都必须是联邦制，例如拉托维亚、乌克兰和乔治亚也是多族群国家，但是独立后都实行了单一制[3]。中国也是在单一制宪法框架下实行族群区域自治。事实上，地方分权未必会增进宽容，因为许多地方政府并不回应当地少数团体的要求。相反，中央集权反而可能更保护少数团体[4]。另一方面，政府和法院的层次越多，纠正错误的机会就越多，少数团体的正当要求就越可能获得听取并最终被接受。[5]总的来说，分权模式未必和宽容直接相关，关键还是要看各级政府对多元文化的指导思想是什么。究竟何种国家制度对维持族群和谐更有利，便成为宪法学要探讨的重要问题。本文首先介绍世界主要国家族群关系的不同模式，包括集权控制型、平等融合型及族群联邦制，并进一步探讨不同模式的利弊得失，重点讨论族群联邦制的成败。其次，本文简要总结了单一制国家的族群关系处理方式，尤其是中国族群关系的历史演变和当代特征。中国及各国相关经验表明，族群自治是维持社会和谐与国家统一的制度保障。二、族群自治的模式综观世界各国对待族群问题的方式，大致可以总结出三大模式：集权控制型、平等融合型及族群联邦制(ethnicfederalism)。所谓集权控制模式，是指在中央集权体制下控制族群关系，具体表现为中央任命其所信任的当地人担任族群领导、限制族群的发展权、通过征调全国的力量援助族群的基础建设、在没有经过平等协商的情况下征用当地资源等现象。集权模式的基本特征是中央主动积极地干预族群关系，一般只可能发生在中央集权的单一制国家。所谓平等融合型，是指中央并不主动干预族群关系，而是通过实施宪法平等原则促进各族群的相互交往与自然融合。采取平等融合模式的国家既可以是单一制(如法国)，也可以是联邦制(如美国和德国)。所谓族群联邦制，是指主要为了解决族群冲突而采取联邦制的宪法结构。虽然族群联邦制的国家宪法也承认平等原则，但是平等在那里获得了不同解读--不是各族群都同样湮没在同一个文化大熔炉(meltingpot)，而是各族群相对独立地保留自己的语言、文化和宗教传统。这种安排固然有助于保留各族群特色，但是也给族群团结和国家统一产生了特殊困难。(一)集权控制型：以俄罗斯(前苏联)为例迄今为止，俄罗斯(前苏联)是世界上最大的族群联合体，内部包含一百多个少数族群。前苏联是集权控制的典型，而其分崩离析也表露了这种模式的内在弱点。前苏联表面上是建立在族群基础上的联盟，按照历史上形成的主要族群分为15个联盟共和国，其中每个共和国都存在一些少数族群居住的自治区域。虽然这些共和国与自治区域名义上有权自治，它们实际上是被民主集中制的意识形态联系在一起，不允许偏离统治者的命令。所有的地方领导都由莫斯科任命，苏联实际上是一个高度集权的单一制。全能的中央控制着所有层次的政府，并迫使全社会服从。一旦苏共垮台，专政的凝聚力消失，原先强行结合到一起的联盟也就分裂了。[6]前苏联瓦解后，乌克兰、拉脱维亚、格鲁吉亚等共和国相继独立，俄罗斯成为联邦国家。目前，俄罗斯的少数族群仍有一百个之多，占人口的15%。由于在中央集权统治下，各族群虽然纠合在一起，但是相互之间缺乏感情和凝聚力；外部压力消失后，各族群便呈现各自为政的分离倾向。联邦政府在政治上的软弱助长了联邦主体的宪法外活动，例如在联邦条约规定联邦主体的不平等地位之后，某些非少数族群主体单方面宣布自己为共和国。1993年上半年，俄罗斯成立了9个新共和国。当然，由于联邦拒绝承认，这些共和国最后消失了。即使如此，某些州行使了共和国才有的权力，譬如制定宪法的权力，有些州则通过扣留税款来表示不满。这些违法措施至少在短期内没有受到有效制裁，因为总统和议会领导都不愿意因得罪地方领袖而失去他们的支持。1998年，将近2000条地方法律因违反联邦宪法而被撤消。据司法部长估计，1995年以来，司法部审查的1600条地方法律中有1/3违宪，表明不少联邦主体并不接受现行宪法的权力分配[7]。事实上，在联邦软弱无力的情况下，俄罗斯不乏地方独立的宪政危机。鞑靼斯坦(Tatarstan)就是一个屡次制造事端的问题共和国。该共和国大约有360万人，其中大约48%是鞑靼人，43%是俄罗斯人。1990年，鞑靼斯坦发布了主权声明，宣称鞑靼斯坦宪法是共和国内的最高法律，并拒绝签署《联邦条约》。俄罗斯宪政法院判决主权声明中的两条违反了联邦宪法，但是总统并没有执行判决。1992年，鞑靼斯坦对其是否主权国家进行公投表决，61%的表决表示赞成，并于同年通过了新的《鞑靼斯坦宪法》，宣称共和国的国家主权并维持立法、行政和司法自治，肯定共和国法律的最高地位并声明它是和俄罗斯联邦相联系的国际法主体。对于鞑靼斯坦的挑战，联邦采取了政治协调。1994年，总统和鞑靼斯坦达成了第一个双边条约。总的来说，俄罗斯主要通过模糊而不是清晰的方式来处理有争议的联邦关系。[8]普京上台后，俄罗斯的族群政策发生了明显转向，例如车臣问题即代表了和传统政治谈判完全不同的解决方式[9]。为了维持国家统一、控制地方独立，普京政府在许多方面回归前苏联的中央集权模式。车臣恐怖袭击事件发生后，为了防止地方领导人离心离德，中央重新掌握了任命各地负责人的权力。另外，联邦政府采取了取消族群区域联邦制的若干措施，将一些少数族群从共和国降级为普通的联邦地区，某些联邦主体发生合并，联邦大区制度也有助于融合其管辖范围内的10-12个联邦主体。2005年6月，《宪法法》提议将Kani-Pemyak自治区合并到Perm地区，2007年元旦生效。早先，合并提议在公民复决中得到了绝大多数认同。2006年4月，Irkutsk州（Oblast）和Ust-Ordyn地区的选民举行公投，决定这两个地区的合并。总的来说，在俄罗斯联邦权力集中的同时，各联邦主体也在不断合并，从而形成效率更高的行政和更为集权的联邦制。但是中央集权究竟是促进各族群的融合还是重蹈前苏联的覆辙，仍然有待进一步观察。(二)平等融合型--以美国为例和中央集权型相反，平等融合型的族群政策模式主要依靠宪法平等原则禁止种族歧视，并在种族平等基础上促进各族群的交流与融合。在一般情况下，中央并不积极主动地干预族群关系，因为中央干预意味着偏离乃至放弃族群平等与中立原则。在历史上，由于蓄奴制和根深蒂固的种族歧视，美国对种族平等尤其重视。联邦宪法第14修正案要求各州必须对所有人提供法律的平等保护，第15修正案明确规定各种族享有平等选举权。根据经典观念，美国是一个各种族平等相处的大熔炉，国家的作用则是实施联邦宪法来保障种族平等的制度环境。联邦和地方政府都不得以种族为由进行歧视，种族成为一个理论上严格、实际上致命的嫌疑归类[10]，任何种族立法都将在法院的严格审查下遭到撤消。当然，例外还是存在的，尤其是为了弥补白人针对有色人种的长期歧视，各级政府和公立大学都采取了不同形式的纠偏行动，对少数族群给予特殊照顾。[11]建国两个世纪之后，明显的种族歧视已不多见，但是少数族群或文化的发展权力却面临着逐渐为大熔炉同化的威胁。在这种情况下，联邦政府成为保护多元文化的主要力量。在1972年判例[12]中，威斯康星州要求所有学龄儿童上学，保证所有儿童都能接受最低程度的教育，但是阿米什社区反对八年级以上的孩子继续上学。联邦最高法院判决，阿米什已经通过保证孩子成为独立自主的个人而实现了州的许多目标，因而州的要求对该教派的宗教自由构成了过分负担。支持多数判决的人赞扬法院尊重社区的选择，批评法院的人则认为判决剥夺了阿米什儿童自由选择教育和发展能力的机会。另一个例子是外来移民子女的双语教育。地方政府可能为了促进官方语言的识字率和人口流动环境下的成功机会，规定英语为主要教学模式。联邦机构原先负责发展母语不是英语的儿童教育，但是后来将此权力下放到州和地方政府。得注意的是，美国这个大熔炉还是存在一个显著的例外。为了保护印第安文化，印第安人居住的地区受到特殊保护。美国印第安部落被称为有条件的主权，[13]因为它们构成了独立的政治团体。和州相比，联邦一般不干预部落事务，也不允许州干预部落事务，例如联邦法律禁止州和印第安人的土地交易中适用州法，禁止州对部落实施有关赌博的法律，并拒绝裁判部落要求成员的父亲必须属于部落是否违反平等保护。许多年来，联邦政策一直是同化这些部落，但是近年来已经转变为鼓励部落自治和文化自主。在1978年的判例中，最高法院判决部落具有准主权地位，并在政府结构、文化和主权来源的许多方面和联邦与州的宪法机构完全不同。但是联邦和州仍然以不对称的方式维持和部落的法律关系，联邦对部落行使的权力也不像对州那样受到宪法限制。尽管如此，印第安部落维持了比各州更为独特的生活方式。(三)族群联邦制---以加拿大为例顾名思义，族群联邦制就是以族群而非地域作为划分单元标准的联邦国家，也可以说是联邦制的族群区域自治。作为联邦制，加拿大和美国大同小异，同样实行建立在平等原则基础上的大熔炉政策，但是魁北克却是一个显著的例外。1865年，加拿大南部的法语系担心加入联邦是否会遭到英语系的同化，但是加拿大的奠基人之一卡蒂尔(George-EtienneCartier)却认为联邦制有助于允许多重族群认同和忠诚以及在政治共同体中分享成员身份，因而联邦制不但会保护作为少数族群的法语系，而且也是法语种族生存和繁衍的保证。[14]独特的魁北克省由此诞生，并成为加拿大联邦中的一个异数。和美国相反，加拿大主要靠魁北克省政府来保护法语的独特地位，强制规定非英语家庭的孩子学习法语。这主要是因为虽然说法语的加拿大人只占人口的1/4强，但是在魁北克省却占了80%。相比之下，美国黑人占总人口的11%，但是在任何州都不占多数。这决定了魁北克省通过区域政治来推动法语权利，而黑人却主要通过联邦政府来保障种族平等。最后，加拿大最高法院判决魁北克省的《法语宪章》部分违宪，从而保护了省内说英语的少数人的言论自由。最高法院认为，语言对于表达是不可或缺的，并和表达的内容和形式紧密相关。表达自由包括用自由选择的语言来表达自己的权利。如果禁止使用自己选择的语言来表达自己，那么显然不可