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1第2章公共管理的理论发展◆2.1传统公共行政理论的背景◆2.2传统公共行政理论的演进◆2.3现代公共管理理论的发展2.1传统公共行政理论的背景中国古代的研究政府管理的典籍：吕氏春秋、孙子兵法、战国策、贞观政要、资治通鉴）公共行政是19世纪末20世纪初，在以美国为代表的发达西方国家首先产生和发展起来的。1.工业革命的影响17.18世纪之交，以瓦特发明蒸汽机、以及电力的运用。后果：人类文明由传统农业文明向工业文明的转变。社会的生产方式也发生了基本的变化。由传统的手工作坊式的工厂，向现代的大规模社会化大生产为基础的工厂制度转型。它也必然要求组织管理方式的转型，必然要求一种新的管理方式来适应生产方式的转型。管理方式的发展必要要求管理研究的发展。现代管理学就是在这个基础上发展起来的。2.政府职能的发展在工业革命以后的一段时间里，那个时期的资本主义，1830-1870我们叫做自由资本主义。自由经济学（当亚斯密）市场万能论经济人假设政府哲学：1.政府是一种恶：政府控制论。2.小政府理论：守夜警察的国家。62.2传统公共行政理论的演进1.威尔逊：行政学作为一门独立的科学2.古德诺：“政治—行政”二分法3.泰勒：科学管理理论4.韦伯：官僚制理论现代公共行政学产生的标志是1887年，美国著名的行政学家伍德罗·威尔逊，发表了《行政学之研究》，标志着西方国家行政学的产生。Thestudyofpublicadministration1.威尔逊的“政治—行政”二分法Thestudyofpublicadministration这篇论文的发表，就标志着现代行政学的产生。与制定一部宪法相比，执行一部宪法越来越重要了。我们不但要研究制定一部宪法的问题，我们还要研究执行一部宪法的问题。因为他倡议形成一个新的学科，叫做公共行政学。《政治与行政》一书，提出了政治与行政的两分法。1900年，在《政治与行政》这本书中，他提出了政治与行政二分法，什么叫政治与行政二分法呢？要准确细致的说，最早是在威尔逊行政学之研究中提出的，古德诺则在这个基础之上，对它进行了系统的阐述。2.古德诺：“政治—行政”二分法传统的理论政治与行政二分法政治是国家意志的体现，行政是国家意志的执行。20世纪50年代以前，政治和行政二分发占主导，那个时候的政府还是狭义的政府20世纪50年代之后，随着政策科学的引入，政府才变成广义的政府，政治和行政之间的界限也不那么明显了。管理就是决策。决策活动贯穿着管理的整个过程。《政治与行政》3.泰勒的科学管理理论科学管理这本书，其实就是他为他自己辩护词的集锦！所以并不是泰勒的专著，而是辩护词的结集出版。1911年出版科学管理：辩护词的集合（1、2、3）1.经济人假设泰勒认为，工人和资本家都是追求自我利益最大化的经纪人，他们工作的唯一动机，就是追求高额的工资和高额的利润，这是他们唯一的，最大的动机。所以劳资双方的利益是可以取得一致的，所以可以引入新的劳工管理办法，来提高劳动生产率，使劳工双方都能在生产力提高的基础之上，获得一份新的经济利益。2.时间和动作研究科学管理：辩护词的集合1.将作业动作分解成最简单的基本动作；2.删除无效动作；3.观测部分熟练工人的各项基本动作，借助秒表记下最佳及时间最短的动作方法；4.记录、说明、依次标出每一基本动作及恰当的动作时间；同时使用两手，避免一手操作一手空闲；力求减少动作单位数，避免不必要的动作；尽可能减少动作距离，避免出现全身性活动；追求舒适的工作环境，减少动作难度，避免不合理的工作姿势或操作方式。科学管理：辩护词的集合3.任务管理1.如果一个工作人员，他的工作目标不明确，他就不会勤奋努力的去工作，要使工人勤奋努力的工作，必须由定额制度。2.提供标准化的工作条件和设施，使工人有条件完成标准的工作任务3.工人的工资待遇和他的工作效率挂钩，如果不能完成就收到惩罚：你所发放的奖励工资要足以调动工人的积极性时间动作研究+任务管理=泰勒制4.马克思韦伯：官僚组织理论是德国的政治经济学家和社会学家，他被公认是现代社会学和公共行政学最重要的创始人之一。《新教伦理与资本主义精神》：资本主义发展的动力问题《经济与社会》：官僚制（1）官僚制（英文：Bureaucracy）又称“科层制”，它是一种理性化的管理组织结构，基本职能是执行决策者的命令。它必须遵循一套特定的规则与程序，有明确的权威等级，权责自上而下传递。1.传统权威（神授权威）2.超人魅力型权威（克里斯玛型权威，charismaticauthority）3.合理合法型权威《经济与社会》：官僚制（2）官僚制组织是与合理合法型权威形态相匹配的，是在合理合法型权威形态下，民主政治体制下，现代行政组织形态。官僚制的特点：（1）层级化官僚制组织是一个层级化的组织系统，在官僚制组织中，是由多层次组织所构成的层级制组织系统。在这种层级制中，上下级权力不均匀分配，从而就构成了以命令服从关系为基础的，金字塔型的等级系统。下层对上层负责，服从上层命令，受上层监督。《经济与社会》：官僚制（2）2.专业分工组织内每个单位、职员有固定的职务分配，明确每一个人的权力和责任。根据严格的分工制度，所雇用的职员须具熟练的专门技术。3.依法办事法律和规章制度是组织的最高权威，任何组织成员在任何情况下都要严格遵守。处理事务一切须按法规所定的条文范围引用，不得渗入个人因素，用以维持统一的标准。4.非人性化“理想的官员要以严格排除私人感情的精神去处理公务，没有憎恨和热爱，也因此不受感情的影响。”这是保证公平和效率的前提5.集权化官僚制组织他是一个集权化的组织系统，在上下级之间权力不均匀分配。上级有合法的能力控制下级的行动。6.永业化官僚制组织的工作人员，一旦通过考试进入国家机关，除非受到处分，否则一直工作，直到退休，享受退休待遇。《经济与社会》：官僚制（2）《经济与社会》：官僚制（3）优点1.层级节制原理，上下之间的关系可达到指挥自如和命令贯彻。2.由于分工明确、法规完善、权责都有明确的规定，故不会发生各自为政或事权不清的弊端。3.机关办事完全无人情化的对事不对人(Impersonality)，可破除情面以消营私舞弊。4.人员的选用都依专长和能力而定，可以使工作效率提升并且使机关的业务达到高度专业化。5.良好的待遇和工作保障可使工作人员的工作绩效提升。缺点：1.目标错置。2.层级节制削弱上级对下级的影响力。3.训练有素的无能。4.永业化使人员丧失斗志。5.对权威和规则的服从，造成组织异化212.3现代公共管理理论的发展帕金森定律：◆帕金森经过多年调查研究，发现一个人做一件事所耗费的时间差别如此之大：他可以在10分钟内看完一份报纸，也可以看半天；一个忙人20分钟可以寄出一叠明信片，但一个无所事事的老太太为了给远方的外甥女寄张明信片，可以足足花一整天：找明信片一个钟头，寻眼镜一个钟头，查地址半个钟头，写问候的话一个钟头零一刻钟……◆在工作中，工作会自动地膨胀，占满一个人所有可用时间，如果时间充裕，他就会放慢工作节奏或是增添其他项目以便用掉所有的时间。◆由此得出结论：在官僚制组织中，行政机构会像金字塔一样不断增多，行政人员会不断膨胀，每个人都很忙，但组织效率越来越低下。这条定律又被称为“金字塔上升”现象。◆对于一个组织而言，管理人员是注定要增长的。公共管理学21世纪公共管理系列教材222.3现代公共管理理论的发展新公共管理：“管理主义”、“企业化政府”、“后官僚体制模式”、“以市场为导向的公共行政”等。尊崇市场力量、市场作用、市场机制。新公共管理的基本理念：1.管理的自由化。管理者必须从政府的繁文缛节的枷锁中解放出来，政治家和其他人必须“让管理者来管理”。2.管理的市场化。引入竞争，降低成本，削减开支。公民的满意度下降！公共管理学21世纪公共管理系列教材治理是各种公共的或私人的机构管理共同事务的总和。全球治理委员会GoodGovernance善治(1)Legitimacy(合法性)(2)Ruleoflaw(法治)(3)Transparency(透明性)(4)Accountability(责任性)(5)responsiveness(回应)(6)effectiveness(有效)(7)Civicparticipation(参与)(8)stability(稳定)(9)cleanness(廉洁)(10)justice(公正)(1)Legitimacy(合法性)合法性就是被认可他是指社会秩序和权威被自觉认可和服从的状态。和法律没有直接的关系合法性越大，善治程度越高。(2)Ruleoflaw(法治)法律是公共管理的最高标准，任何政府官员和公民都必须依法行使，法律面前人人平等。法治和人治相对立所以要达到善治，一方面要有健全的法律制度，另一方面要有对法律的充分尊重(3)Transparency(透明性)透明性其实就是指信息的公开性每个公民都有权利获得与自己相关的信息：政策制定、政策实施、行政预算等。这样公民才能够更好的参与公共事务的管理和公共事务的监督(4)Accountability(责任性)人们应当对自己的行为负责善治要求运用法律和道义的双重手段增大个人的责任性(5)responsiveness(回应)管理人员应该对公民的要求做出及时的反应，不能无故拖延，没有下文这个不仅是一个管理问题，也是一个技术问题(6)effectiveness(有效)管理的效率管理机构设置合理，管理程序科学，管理活动灵活最大限度的降低成本(7)Civicparticipation(参与)公民的政治参与公民的社会生活参与善治是一个国家权力向社会回归的过程，善治的过程是一个还政于民的过程善政，or善治(8)stability(稳定)社会稳定，国土安全，居民能够安居乐业(9)cleanness(廉洁)政府奉公守法，不以权谋私(10)justice(公正)不同性别、层级、种族、文化程度、宗教信仰的公民都能够在政治权利和经济权力上平等。本章主要参考资料1．[美]斯蒂尔曼：《公共行政学：概念与案例》（第七版），中国人民大学出版社，2004年版。2．[澳]欧文•E•休斯：《公共管理导论》，中国人民大学出版社，2001年版。3．[美]珍妮特•V•登哈特、罗伯特•B•登哈特著、丁煌译：《新公共服务：服务而不是掌舵》，中国人民大学出版社，2004年版。4．丁煌著：《西方行政学说史》，武汉大学出版社，1999年版。5．俞可平主编：《治理与善治》，社会科学文献出版社，2000年版。6．陈振明主编：《公共管理学》，中国人民大学出版社，2005年版。