国际引渡合作规则的新发展

国际引渡合作规则的新发展黄风2006-07-2615:59:50来源：法学时评网【编者按：国际引渡合作一直是法学和国际政治领域备受关注的课题，处理起来十分困难，论域包含司法主权、国际人权、国际关系、国际刑事司法合作等范围。现今世界上主要依据主权边界而形成的各个法律和司法系统，空间效力通常仅存于各自系属主权控制之内，这就导致了刑事司法合作的必要以及由此提出的引渡合作要求；然而由于各法律和司法系统在不同主权国家之间存在不容忽视的差别，且涉及主权者之间的利益衡量、观念沟通、法治互认以及主权互信的前提，因此交涉起来往往是十分困难。尤在政治庇护和国际人权保护兴起之后，国际引渡合作更是错综复杂。黄风先生本文在动态的意义上，从国际引渡合作新发展的视角，通过立足于材料分析的深描，精妙地处理了这个复杂论题，其研究堪称动态式研究和深描式研究的一种典范。具体而言，作者通过九个角度的观察，即放弃或者变通引渡问题上的“条约前置主义”，以相互承认逮捕令为基础的逃犯移交制度日臻成熟，政治犯罪例外原则的适用范围越来越受限制，人权保护条款地位上升且越来越具体，死刑不引渡已变为刚性原则，关于国民引渡的限制不断放宽等，以对变迁语境挖掘讨论的深度，给读者呈现了有关国际引渡合作现行规则的一幅较为完形的素描。】最近十几年来，各国缔结了大量涉及引渡合作的双边条约和多边公约，许多国家修改了自己的引渡法，有的国家甚至在不长的时间内数次修改引渡法。1认真研读这些关于引渡合作的法律文件，可以从中感悟到国际刑事司法合作的一些理念更新和制度变革。同时，从完善我国引渡制度、提高有关的缔约水平和进行引渡合作的实务操作的角度，也不能不特别关注这些国际引渡合作规则的新发展。一、放弃或者变通引渡问题上的“条约前置主义”在引渡问题上的“条约前置主义”2是指一些国家的法律要求以与请求国存在双边引渡条约关系作为开展引渡合作的前提条件，在不存在这种双边条约关系的情况下就无法向外国实行引渡。英美法系国家的传统引渡法多采用此制度。3实际上，任何一个国家都难以或者不可能与所有外国缔结双边引渡条约，因此，“条约前置主义”严重地限制了引渡的合作范围，不仅实行“条约前置主义”的国家只能向数目有限的伙伴提供引渡合作，而且他们向外国提出的引渡请求也往往因不符合互惠原则而遭到拒绝。在这样的形势下，原来采取“条约前置主义”态度的国家纷纷通过立法程序改变这一立场。这种改变主要表现为以下几种形式：（1）明确允许在无双边条约关系情况下开展引渡合作英国曾经是典型的“条约前置主义”国家，4它新近颁布的《2003年引渡法》第70条（7）款不再把条约或者预先的安排规定为适用该法的前提条件，而是要求有关领域以“认可的方式（intheapprovedway）”提出引渡请求，即由有关法域负责提出引渡请求的权力机关或者外交或领事代表提出引渡请求，上述机关或代表的资格须获得英国国务大臣（SecretaryofState）的承认。英国最新引渡立法对“条约前置主义”的彻底放弃也反映在关于“特定性原则”问题上，《2003年引渡法》第95条（3）款不仅仅将请求方与英国缔结的引渡条约条款规定为“特定性安排（specialityarrangements）”，而且也将请求方相关的“法律”规定解释为特定性安排，这意味着，某些与英国开展引渡合作的基本规则并非必须通过双边条约加以确定。先于英国放弃“条约前置主义”的国家是新西兰，它的《1999年引渡法》第12条规定：对于新西兰未与之缔结引渡条约的国家，可以根据本法执行该国提出的引渡请求。紧接着，第16条规定：总督可以根据司法部长的建议，采用枢密院令，对未与之缔结引渡条约的并且不属于英联邦成员国的国家，适用本法的有关规定。印度则早在1993年12月就修改了《1962年引渡法》，在该法第3条中规定：中央政府可以颁布命令，决定将引渡法中的相关规定适用于“在该命令中指明的国家”，而无论与该外国是否缔结了双边引渡条约。南非也于1996年修改了《1962年引渡法》，授权总统可以根据具体情况与任何外国达成协议，在互惠的基础上，依据引渡法向该外国移交逃犯。（2）允许将多边公约或者个案协议作为引渡合作的依据尼泊尔《1988年引渡法》第2条一方面规定：可引渡犯罪的范围以及可与之开展引渡合作的外国均应当依据“引渡条约”加以确定，另一方面对“引渡条约”作出较为宽泛的解释，认为这一概念既指与尼泊尔缔结的双边条约，也包括尼泊尔加入的多边国际公约。澳大利亚《1988年引渡法》第5条对“引渡条约”的解释是：有关外国和澳大利亚均为缔约方的、全部或者部分涉及移交因犯罪而受到指控人员或被定罪人员的条约；为了强调这一概念不局限于双边条约，有关的解释条款特别在括号中注明：“无论是否其他任何国家也为该条约的缔约方”。加拿大《1999年引渡法》则在此基础上更进一步，它不仅在第2条中规定“引渡协定”涵盖多边公约，而且还在第10条中规定：在不存在引渡协定的情况下，经征得司法部长的同意，外交部长可以与有关外国就个案达成“特定协议（specificagreements）”，以便执行该外国的引渡请求。加拿大的上述模式似乎借鉴的是英国1988年《刑事司法法》中的相关改革，这部英国法律第1条规定，“引渡安排”可有两种形式，即：除了“总体的引渡安排”以外，与一个没有作出总体安排的国家，可以为在特定案件中实施本法本编而作出“特定的引渡安排”。当然，如上所述，英国《2003年引渡法》又进行了更彻底的改革，在引渡问题上完全放弃了“条约前置主义”。（3）允许极个别情况下的例外美国基于三权分立原则，在引渡问题上特别注重国会对行政部门外交权的制约，因而一直严守条约前置主义。即便如此，它还是于1996年对《合众国法典》第18编第209章第3181条关于引渡法规的适用范围与限度的规定进行了修订，引入了一种在无双边引渡条约关系情况下的合作可能性，即：如果在外国受到指控的犯罪属于针对海外美国国民的暴力犯罪，即使美国与该外国没有缔结任何关于引渡的协定或条约，美国也可以向该外国引渡犯罪嫌疑人。但是，这样做须符合下列条件：（一）犯罪嫌疑人不是美国国民或者永久居留者；（二）外国政府向美国司法部提供了足够的犯罪证据材料；（三）被指控的犯罪不具有政治性质。虽然美国法律对“条约前置主义”的上述通融明显地出于保护本国国民安全的意图，但这也表明它的有关立法已经出现了松动迹象。二、以相互承认逮捕令为基础的逃犯移交制度日臻成熟随着在一些国家或者一些区域法律一体化的发展，传统的引渡制度的基础正在发生根本改变，引渡不再仅仅被认为是“国际礼让”和相互提供便利的法律程序，而更多地被理解为共同体成员国在法制方面相互信任并相互承认司法裁决的法律程序，因而，官方形式主义的引渡请求书不再重要，人们更加尊重合作伙伴发出的、具有法律强制力的司法文件，即对逃犯的逮捕令。（1）欧盟的“欧洲逮捕令”制度欧洲国家自1957年缔结《欧洲引渡公约》以来，为了不断扩大引渡合作的范围、简化程序、提高效率，先后于1975年和1978年签定了两份附加议定书，并且于1995年和1996年缔结两项具有补充意义的欧盟成员国之间的引渡公约。但是，欧盟国家仍感到上述修修补补不足以适应法律和司法一体化的进程，它们认为：相互承认司法裁决和判决应当成为民事和刑事司法合作的基石。“在引渡问题上，实行相互承认司法裁决和判决的原则意味着：每个国家的司法机关应当采用最简化的程序实际承认由其他成员国司法机关提出的移交某人的请求。”52001年9月25日欧共体委员会作出《关于欧洲逮捕令和成员国间遣返程序的委员会框架决定》，从2004年7月1日起，该决定取代了1957年《欧洲引渡公约》及其1975年和1978年附加议定书、1995年《欧盟成员国间简易引渡程序公约》、1996年《欧盟成员国间引渡公约》等法律文件。欧洲逮捕令制度的目的是相互强制移交逃犯，是建立在充分信任和承认请求国司法裁决基础之上的。只要请求国对被请求人发出了按照统一格式填写的“欧洲逮捕令（europeanarrestwarrant）”，并且有关犯罪属于被欧盟各国列入犯罪清单中的罪行，6被请求国司法机关即应依据此逮捕令对该人实行逮捕，在经过比较简捷的司法审查之后，就可以将其移交给请求国司法机关。它增强了引渡审查的司法性，政治审查和行政审查被取消，从而提高了引渡合作的效率。它同时取消了公民不引渡的原则，考虑引进欧盟公民籍制度，欧盟各国的国民现在好象都成为了“欧洲公民”。它还废除了双重犯罪原则和特定性原则。移交被请求人的请求只能依据以下几项理由加以拒绝：(一)执行国认为针对某些犯罪执行欧洲逮捕令将违背该国法律制度的基本原则；(二)执行国认为有关犯罪并不是发生或者至少不是部分发生在签发国境内；(三)不符合一事不再理原则，即：执行国已对被请求人的同一行为作出裁决，或者已决定不提起或撤销诉讼；(四)执行国对有关犯罪实行大赦；(五)执行国认为被请求人享有豁免权；(六)被签发的欧洲逮捕令缺乏必要的信息，或者不能据以辨别被请求人的身份。新的欧洲逮捕令制度还引进了一项重要的原则，即：一体化原则（principleofintegration），根据这一原则，如果执行国认为在本国执行刑罚更有助于被请求人重返社会，并且被请求人也同意在执行国执行由签发国宣告的刑罚，它可以拒绝移交（第33条）；或者以实行被判刑人移管作为移交被请求人的条件（第36条）。随着欧洲逮捕令制度的实行，在欧盟成员国的刑事司法合作中，“移交（surrender）”一词似乎取代了“引渡（extradition）”一词。可以说，欧洲逮捕令制度在引渡合作领域带来了一场新的变革。（2）英联邦国家间的签注逮捕令制度“签注逮捕令（endorsementofwarrant）”制度曾经是英国与爱尔兰之间一种特殊的引渡合作机制，现在它已经英联邦（Commonwealth）各成员国之间广泛采纳。2002年11月在英国金斯敦修订的《关于在英联邦范围内引渡的伦敦安排》第3条（1）款允许根据由请求国签发的并且经被请求国主管司法机关签注的逮捕令引渡逃犯。签注逮捕令制度同样以相互承认和执行司法裁决作为引渡逃犯的便利条件，它表现为：在引渡合作的情况下，被请求国直接根据请求国签发的逮捕令拘捕被请求引渡人，被请求国司法机关不再重新签发逮捕令，而只是以签注的形式对请求国签发的逮捕令予以认可。该制度一般有以下特点：（一）经过签注的外国逮捕令在被请求国具有与本国司法机关签发的逮捕令相同的效力。例如，津巴布韦《1982年引渡法》第5条（3）款规定：根据该法第5条（2）款签注的外国逮捕令“应当在津巴布韦全境具有充分的权力，可据以为本法的目的逮捕和羁押该逮捕令所列举的人员。”（二）请求国司法机关签发的逮捕令是启动引渡程序的主要法律文件，它不再仅仅是支持引渡请求的附属性文件，被请求国可以不要求请求国另外提出引渡请求。例如，英国《2003年引渡法》把与之实行签注逮捕令制度的法域列为“1类法域（category1territories）”，只要英国的“指定机关”证明已经收到了上述法域司法机关的签发的逮捕令，英国司法机关即可决定对被拘捕者进行引渡听审程序，无须等待该法域提出引渡请求。7（三）被请求国可以基于对请求国主管机关刑事追诉活动依据的信任，简化关于证据材料方面的要求。例如，新西兰《1999年引渡法》第25条允许所谓“经豁免的国家（exemptedcountry）”在引渡听审中向新西兰司法机关提供支持其引渡请求的“证据概述（asummaryofevidence）”，而无须提供新西兰有关诉讼规则所要求的“证据”。需要说明的是，英联邦是一个比较松散的法律共同体，这种松散性也体现在签注逮捕令制度的适用上：在英联邦范围内，签注逮捕令制度不是一种统一适用的制度，而是一种任择性制度，每个成员国均有权选择对其他成员国适用该制度或者不适用该制度，这种任择性在《关于在英联邦范围内引渡的伦敦安排》金斯敦修订文本第3条中得到体现。此外，有的国家还把签注逮捕令制度普遍适用于与自己开展引渡合作的所有外国，例如，根据津巴布韦《1982年引