城中村改造与中国土地制度改革

《国际经济评论》城中村改造与中国土地制度改革：珠三角的突破与局限*陶然王瑞民陶然系中国人民大学经济学院教授；王瑞民系中国人民大学汉青经济与金融高级研究院研究生。*作者感谢国家自然科学基金（NSF71341030：促进农村土地流转、增加农民收入的改革政策与配套措施研究）的资助。中国未来土地制度改革的一个核心突破口就在城乡结合部的城中村与城郊村地段。城中村、城郊村改造首先要处理好被更新地段土地权利配置问题：以土地国有化为前提，原土地权利人村集体和村民上缴一部分公益事业用地和基础设施融资用地后，对剩余部分土地使用权确权并进行开发，实现公有私用，最终建立政府、原土地权利人、外来人口，乃至开发商多方的利益均衡。中国未来的城中村、城郊村改造实践要处理好所有权人过多导致的钉子户问题和多重政府管制导致的规划建设审批成本过高问题，并全面借鉴国际经验和本土实践，突破既有改造模式的局限，全面有效地处理好小产权房问题，实现中国土地制度改革的突破与新型城镇化转型。关键词：土地制度改革城中村/城郊村改造小产权房城市更新进入本世纪以来，随着中国工业化和城市化进程的加快，工业和城市发展占用了越来越多的土地。在中国的既有体制和政策下，满足城市化和工业化用地需求的主要方法，是通过征收农地并将之转化为非农建设用地。而在城市扩张的过程中，往往还会碰到农村宅基地，由于拆迁农村宅基地的成本一般要远远高于农26地，所以很多城市在外延扩张时，一般会绕过农村宅基地，于是在一些大中城市出现了为数众多的“城中村”现象。在中国户籍制度改革滞后、城市住房保障制度缺失，特别是城市政府提供的保障性住房基本上只面对本地户籍人口的情况下，相当部分的外来农民工只有选择城中村和城郊村居住，城中村和城郊村的本地农民也因此可以获得相当可观的房租收入。不可否认，城中村与城郊村在中国城市化过程中发挥了非常积极的作用，不仅在政府住房保障职能缺位的情况下为外来人口提供了可支付得起的住房，也为城市化扩张过程中的失地农民解决了失地后的收入来源问题，部分弥补了政府低价征地对其生活造成的困难。然而，作为快速工业化与城市化的产物，大量外来人口的涌入以及在宅基地基础上形成的竞争性出租屋市场，使得城中村在土地利用、建设景观、社区文化等方面表现出强烈的城乡差异及矛盾，普遍存在基础设施缺乏、消防隐患突出、卫生状况较差的问题。同时，由于缺乏规划引导，城中村违建普遍，部分地段容积率也不足。面对不断紧张的用地矛盾，尤其是土地利用密度已经较大的珠三角地区，城中村蔓延失控已经成为城市化和工业化发展的掣肘。在新增城市空间资源有限的条件下，通过城中村改造等城市更新活动，有效盘活存量土地，对破解土地资源瓶颈，提升城市建设品质，促进城市可持续发展具有重要意义。但是，在很多城市的城中村改造过程中，由于土地历史遗留问题数量庞大，类型错综复杂，牵涉面广，与经济发展、群众利益等敏感问题交织在一起，处理难度非常大。尤其在珠三角地区，如深圳、广州等城市，城中村居民房租收入很高，拆迁补偿的价格很难谈拢，一旦出现少数钉子户抗拒拆迁或索要过高补偿，处理起来就非常麻烦。为了解决钉子户问题，地方政府在城中村改造过程中往往倾向于将拆迁问题完全下移至开发商等改造主体，但这并没有真正解决这一问题，开发商使用各种方法去铲除钉子户反而可能带来更多的社会问题。更重要的是，即使政府和开发商主导的城中村改造模式能够推进，改造后城中村地段的基础设施和城市面貌得到了较大改善，但同时这些地段也就变成了中高档商品房小区和商业开发区，基本上丧失了对流动人口的容纳功能。因此，探索一种既能促进城中村基础设施与公共服务有效改善、又能保留城中村对流动人口容纳能力的改造模式，并在模式运行中形成政府、原土地权利人、外来人口乃至开发商多方谈判平台，建立一个利益均衡分享的机制，对于中国城市化进程有序推进、对流动人口实现在迁入地城市的永久定居就具有重大意义。国际经济评论/2014年/第3期城中村改造与中国土地制度改革：珠三角的突破与局限27珠三角的“三旧改造”与深圳的“城市更新”深圳的城中村主要是在宅基地的基础上发展起来的。其空间载体一般可以包括“旧村”、“新村”、“工业区”等几个部分，也可以包括原村民的私人物业、原村集体的集体物业两个部分。其中，新、旧村的“私房”建设集中区成为体现“城中村”建筑空间特性的主要代表，也是一般民众和社会舆论对“城中村”的典型印象。作为快速工业化和城市化的产物，深圳城中村主要存在以下问题：一是土地历史遗留问题数量庞大，类型错综复杂，牵涉面广，与经济发展、群众利益等敏感问题交织在一起，处理难度大；二是城中村内消防等各类安全隐患比较严重，各类配套设施缺乏；三是居住人口密集，卫生状况总体来看比较差。在现有城市布局的前提下，提高土地利用效率、实现产业结构升级，一个重要的手段就是实施“三旧改造”，集约化经营现有土地，在空间上实现产业的合理布局。所谓“三旧”，是指旧厂房、旧村庄、旧城镇。“三旧改造”是国土资源部给予广东省的特殊政策。其基本思路是在“三旧”集中的地区，按城镇或村庄要求做好规划，将每一宗地块的用途功能、建筑密度、容积率、配套设施等明确规定，进行拆建改造。原则上说，原有土地使用者，既可以自行改造，也可以委托开发商改造，还可以交给政府改造。自行或委托改造的，政府可以返还多达60%的土地出让金。因此，改造产生的收益多归原有土地使用者。“三旧改造”要处理诸多历史遗留问题，概括起来是“三转”，即：转合法、转性质、转地类。转合法指将一部分以往的违章占地转为合法。广东省农村建设用地很多，来源渠道不一，批准权限不同，手续档案不清，甄别难度很大，又十分繁琐。为支持“三旧改造”，国土资源部专门下达了用地指标用于处理过去遗留的违章占地，当地政府根据违章情节轻重也规定了处罚办法。转性质是指将列入城市规划区的集体建设用地转国有，这部分内容主要是补缴部分地价，办理转性手续。转地类是指将一部分原有的工矿企业或公益用地转为商业、商住等经营性用地，按照原来的办法，土地使用类型转换，必须将原有土地交还政府，由政府重新通过“招、拍、挂”程序开发。为鼓励自行改造，“三旧改造”政策允许经政府批准新建项目后，以协议转让形式，交给原有土地使用者或业主开发。在粤府[2009]78号文中，“三旧改InternationalEconomicReview陶然王瑞民28造”的实施意见对现行国土资源政策有六大突破：一是简化了补办征收手续；二是允许按现状完善历史用地手续；三是允许采用协议出让供地；四是土地纯收益允许返拨支持用地者开展改造；五是集体建设用地改为国有建设用地，可简化手续；六是边角地、插花地、夹心地处理有优惠。“三旧改造”主要针对的是“城中村”，以及新纳入城市规划区的农村产业和人口相对集聚区，和改造区以外的农村并不发生太多关系，可视为典型的城中村改造和城乡结合部建设用地存量优化的探索。在一部分城镇内部，建设用地存量仍然具有很大的挖掘潜力，“三旧改造”最大的好处是能够实现多方共赢，而不像征地那样容易造成严重的利益失衡。广东的试点做法的基本原则，是“谁改造谁受益”，充分利用市场手段，动员社会力量积极参与改造，而不是政府包办。这也说明，城市建设用地的不足，可以也应该从政策制度改革上寻求解决办法。2004年，深圳宣布推动全面城市化，将宝安、龙岗两区共约956平方千米土地转为国有，通过“统征统转”实现“全域土地国有化”。在政府看来，土地全盘国有、统一配置使用，可以消除城乡二元体制，并免除农地转用层层报批手续。但这里的关键问题，是深圳本地“原住民”，即原土地权利人，早就在集体土地上建设了大量小产权房，并进行了商、住与工业用途开发，村民和村集体并不会在政府宣布国有后直接把土地本身及其收益交给政府，政府也不可能直接承认这些土地利用的合法性。这样做的结果是，尽管所有土地在法律上属于国有，但建造在上面的房屋和土地使用权却由原村民实际控制、受益和转让。因此，与其说真正终结城乡二元体制，不如说这种土地国有政策最多是消除二元体制的一个起点。为了实现深圳产业升级和经济新发展，改善居民的生活环境，结合广东“三旧改造”政策，深圳市2009年12月推出了《深圳市城市更新办法》（深府〔2009〕211号），2012年1月21日，进一步出台了《深圳市城市更新办法实施细则》（深府〔2012〕1号），作为当年市政府的一号文件下发，为深圳城市更新制定了基本的框架。从深圳现在已经出台的城市更新政策来看，其基本目标是充分利用市场机制和机会，在更新改造的基础上做大土地开发蛋糕，然后合理分配土地增值的收益，使更新后的土地房屋都合规合法，实现原住民、开发商和政府的共赢。国际经济评论/2014年/第3期城中村改造与中国土地制度改革：珠三角的突破与局限29[1]新产权分析方法认为，任何权利之间就效力而言是一样的，没有权利与权能之间的区分，也没有权利之间先天的不平等之说，尽管权利的范围有大小，但权利之间无主次之分。被更新地块的土地权利配置与改造模式选择要顺利实现城市更新与城中村改造，必须解决被更新地段的土地权利配置问题。具体而言，诸如城中村、城郊村等潜在被更新地段的土地权利，包括所有权和具体的发展权、收益权应该如何配置？是全部转为国有土地，还是部分保留为集体建设用地?当前实践中几种主要的改造模式，包括政府主导、村集体自改，及开发商与村集体合作改造模式各有什么优劣？在当前整体性土地制度与规划体制下，这些模式又存在哪些普遍性的局限？如何通过借鉴他地乃至他国经验，实现有效的公私合作、各蒙其利，创新中国城市更新与城中村、城郊村的改造开发模式？（一）所有权与使用权：超越两分新产权理论依据突破了所有权和使用权的两分。[1]在传统理论中，尤其就土地资源利用的实践而言，如果通过私人交易来完成土地资源的配置，就被称为“私有化”；而如果通过国家征收完成土地资源整合，就被称为“国有化”。通常，解决问题的思路仅仅局限于“非此即彼”的选择。但实际上，财产法的制度设计完全可以超越两分，在特定制度背景下关注具体权利的运作机制及其可交易性与可抵押、可融资措施。中国的特定制度背景，是城市土地归国家所有，而农村土地归集体所有。1980年代初，农村产权改革就是把人民公社运动中所剥夺的农民对土地的权利，在保持集体所有的前提下，部分归还给农民，主要是其中的使用权。这次改革提高了农民的积极性，极大地解放了农村生产力。当然，这次产权改革仍然有其局限性，主要是农民在获得土地使用权的同时，并没有获得充分的土地转让权。1990年代以后，农地转包开始出现，但农地买卖、抵押仍然基本无法实现突破，而农村建设用地和房屋也一直被严格限制交易。农民有权无偿申请和永久使用宅基地，但是不允许卖给城镇居民，基本只能在本村内合法流转。农民虽然不能通过市场交易集体建设用地获得财产性收益，但却可以无偿占有，这也造成农村宅基地面积急剧扩张，至2006年底，中InternationalEconomicReview陶然王瑞民30[1]“整理农村住房，让耕地不再‘吃紧’”，《经济参考报》，2009年1月23日。国农村人均宅基地面积已达到人均223平方米[1]，超过城镇人均住房建筑面积近八倍，不仅造成大量土地资源的浪费，而且政府规划无从规制、基础设施与公共服务难以覆盖。根据国家有关规定，集体建设用地流转和抵押有着严格的条件，部分流转方式，如农村宅基地的转让及宅基地上房屋转让附带宅基地使用权的转让、抵押，农村承包经营的荒地、乡镇村办企业房地产抵押甚至受到更严格的限制。与本文所讨论的城中村改造直接相关的，主要是农村集体建设用地与宅基地。由于转让权的缺失，农民无法直接分享城市化带来的土地增值收益，必然与通过征地制度坐享土地收益的地方政府产生利益冲突。当集体建设用地通过转让直接入市非法时，集体土地权利人就无法通过抵押实现有效融资，也就极大地限制了权利人利用土地资产创造收益的能力。这不仅抑制了城市更新与城中村改造的质量，也降低了城市更新与城中村改造的速度。反观城市的产权改革，尽管起步晚，但却更为彻底。1987年改革伊始，城市国有土地就开始了批租制。1998年房改