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政府采购货物和服务招标投标管理办法财政部国库司（政府采购管理办公室）2017年7月11日，肖捷部长签署第87号财政部令，公布新修订的《政府采购货物和服务招标投标管理办法》新《办法》自2017年10月1日起实施目录第一部分：出台背景第二部分：修订原则第三部分：主要调整第四部分：重点条款3第一部分：出台背景1.贯彻落实中央有关改革精神的需要。党的十八大、十八届三中、四中、五中全会对全面深化改革、加快转变政府职能提出了新要求。在当前加快新一轮财税体制改革的背景下，政府采购工作面临的形势发生深刻变化，政府和市场关系的新定位、推进依法行政的新任务、简政放权放管结合的新举措，对政府采购法制化建设都提出了更高要求。18号令作为政府采购领域的重要部门规章，亟需进行修订。2.适应政府采购制度改革与发展的需要。2013年全国政府采购工作会议以来，政府采购制度改革围绕“推动政府采购管理从程序导向型向结果导向型转变”的思路，不断向纵深推进，取得了显著成效。为适应政府采购制度改革，《办法》需要落实强化采购需求管理、加强履约验收等措施，推动形成有利于公平竞争、规范管理和结果导向的制度体系。修订的必要性3.贯彻落实上位法要求。在《政府采购法》、《政府采购法实施条例》框架内，对相关规定进行细化、充实和完善。特别是对招标采购程序、评标方法、交易规则、信息公开等已经滞后的规定进行修改。4.与其他办法相衔接。与《评审专家管理办法》相衔接，完善有关专家抽取的规定。鉴于小额零星的货物和有特殊要求的服务项目采购不属于招标方式规范的范畴，且下一步拟将此类项目与建设电子卖场统筹考虑，删除原18号令第八十五条有关协议供货和定点采购管理的规定。政府采购法实施条例实施后，按照国务院法制办的解释，政府采购货物中的进口机电产品应纳入政府采购管理。为此，《办法》第八十五条明确政府采购货物中的进口机电产品招标投标有关特殊事宜，由财政部另行规定。修订的必要性修订历程-第一阶段2013年4月启动，委托有关地方财政部门起草修订建议稿；2013年8月，国库司召开第一次《办法》修订工作座谈会；2015年3月，经充分征求意见，修改形成了《办法》修订建议稿；2015年11月，国库司召开第二次《办法》修订工作座谈会；2015年6月，印发《关于征求政府采购货物和服务招标投标管理办法（修订）意见的函》（财办库[2015]166号），广泛征求各省级财政部门、中央和部门集中采购机构意见，共收到意见300多条。2015年10月，形成《办法》送审稿，提交财政部条法司。2016年4月，条法司对送审稿的合法性和合规性进行初步审核和修改后，形成了《办法》征求意见稿，送各中央国家机关、有关中央集中采购机构、各省级财政部门及专员办等书面征求意见，同时通过“中国政府法制信息网”和财政部门户网站向社会公开征求意见。条法司赴甘肃、云南、广东等地开展立法调研，与省、市、县级财政部门、集中采购机构、社会代理机构、供应商等各方进行座谈，充分听取相关人员以及部分全国人大代表的意见和建议。共收到书面意见、网络意见等近5000条。2016年10月，条法司联合在上海国家会计学院组织召开立法论证会，邀请业内专家、律师以及部分省级财政法制和政府采购监管工作人员进行了研讨论证。2016年11月，形成《办法》修订草案。修订历程-第二阶段2017年1月，条法司委托国际关系学院进行了第三方立法评估。国际关系学院公共市场与政府采购研究所出具了评估报告，对《办法》给予充分肯定，同时从文字表述的准确性、统一性方面提出完善建议。2017年6月，《办法》修订草案经部务会审议原则通过。2017年6月，按照部务会要求，条法司会同国库司召集教育部、公安部、人民银行、中直采购中心等十余家采购人、集中采购机构进行座谈，通报了规章修订情况、意见采纳情况。同时，通过电话方式向地方财政部门反馈了相关意见采纳情况。2017年6月9日，条法司会同国库司就《办法》修订草案向国务院法制办征求了意见。在此基础上，对《草案》做了进一步修改完善。2017年7月11日，印发《政府采购货物和服务招标投标管理办法》。修订历程-第三阶段第二部分：修订原则一是坚持在政府采购法及其实施条例等上位法的框架内进行，对18号令与上位法相冲突的内容进行了全面修订对18号令与上位法相冲突的内容进行修订：如18号令第十一条第三款关于集中采购机构的表述与《政府采购法》第十六条第二款的规定不符；18号令第五十三条关于性价比法的规定与《政府采购法实施条例》第三十四条的规定不符；18号令第五十四条关于由评标委员会进行资格性检查的规定与《政府采购法》第二十三条的规定不符。对18号令规定较原则、实践中操作性不强的条款进行细化或修改：如18号令第十五条第二款关于随机选择3家以上投标人的规定；18号令第四十八条关于选定专家需要市级以上财政部门批准的规定等。二是重点对政府采购法及其实施条例规定的有关内容进行细化和补充，同时做好与招标投标法及其实施条例的衔接，并将实践中行之有效的规定上升为部门规章采购项目中含有不同采购对象如何确定项目属性（第七条）；有关采购当事人的权责及内控机制要求（第六条）；采购需求的形成过程及主要内容（第十条、十一条）；保障交易过程公平的制度要求（如对采购公告内容和发布时间的要求，对摆样评标、组织现场考察或者召开答疑会的规定，要求不得将规模条件作为资格要求或者评审因素，也不得通过将除进口货物以外的生产厂家授权、承诺、证明、背书等作为资格要求，对投标人实行差别待遇或者歧视待遇等）。三是坚持问题导向，着力解决政府采购货物和服务招标投标活动中的突出问题，积极回应社会关切针对采购效率低的问题，对政府采购货物服务招投标程序要求做了一系列调整；针对天价采购、豪华采购、质次价高等问题，规定了采购人经市场调查和成本测算后在预算内提出最高限价、明确了采购人可以邀请落标供应商参与验收、细化了采购人对提出采购需求、落实采购政策（第五条）、推进信息公开、组织履约验收方面的主体责任等。针对低价恶性竞争问题，授权评审委员会拒绝不合理的低价投标。需要说明的是：根据《规章制定程序条例》，《政府采购法》、《政府采购法实施条例》已有明确规定的内容，规章原则上不做重复规定。对于代理机构管理、评审专家管理等已有或可由专门办法规范的内容，《办法》不作重点展开。第三部分：主要调整一、激活邀请招标政府采购法：邀请招标应当从符合资格条件的供应商中通过随机方式选择3家以上并向其发出邀请书。18号令：在《政府采购法》的基础上，增加了必须通过公告邀请这一唯一方式征集供应商，降低了邀请招标方式的灵活性，导致邀请招标采购程序比公开招标更为复杂，使得实践中邀请招标方式使用效率较低（1%）。87号令：对邀请招标方式进行了程序改良：一是在第十四条增设了供应商来源情形，即允许采购人从财政部门建立的供应商库中选取或者采购人书面推荐。二是为防止采购人滥用权力，规定按照推荐方式或者从供应商库中抽取方式的，备选供应商不得少于拟随机抽取供应商总数的两倍。同时，第六十九条规定，采购人应当将被推荐潜在投标人名单和推荐理由随中标结果同时公告。二、落实采购人主体责任，权责对等设定最高限价。（第十二条）。邀请招标中的潜在投标人推荐（第十四条）。投标人资格审查（第四十四条）。对技术复杂、专业性强的采购项目，自行选定专家（第四十八条）。多个投标人采用同品牌产品且报价相同或评审得分相同的情况以及中标候选人并列情况下，自主选择（第三十一条，第六十八条）。落实采购政策的主体责任（第五条）；内控机制建设的主体责任（第六条）；采购需求管理的主体责任（第七条、第十条）信息公开和信息保密的主体责任（第十八条、第二十八条、第六十九条等多个条款）；履约验收的主体责任（第七十五条）。三、维护供应商合法权益，降低制度性交易成本保障供应商权益：规定招标文件、投标邀请书应当向所有通过资格预审或受邀请的供应商提供（第十四条、第十八条）；组织现场考察或者召开答疑会的，应当通知所有投标人（第二十六条）；允许投标人在投标截止时间前补正投标文件，在评审期间根据评标委员会要求作出澄清和修正（第三十四、第五十一条）；合理降低供应商投标成本：明确规定除特殊情况外采购单位不得要求投标人提供样品（第二十二条）；招标文件售价应当按照弥补制作、邮寄成本的原则确定，不得以营利为目的（第二十四条）；采购单位应当按期退还投标保证金，否则支付超期资金占用费（第三十八条）。四、简化程序提高效率资格预审文件提供期限届满，获取文件不足3家的，可以顺延提供期限。（第十八条）通过资格性或符合性审查投标人不足3家情形的处理，不再要求必须报告财政部门。（第四十三条）规范评标委员会人数为7人以上情形的范围（第四十七条）；明确了对于投标文件中含义不明确、同类问题表述不一致或者有明显文字和计算错误的内容时的处理办法。（第五十一条）明确投标报价前后不一致的修正方法（第五十九条）明确出现分值汇总错误等4种客观错误情形时，以及评标委员会组成不合法等4种非投标人过错导致废标情形时，可以重新评审。（第六十四条、第六十七条）缩短采购代理机构送评标报告的时间（第六十八条）五、解决实践中的突出问题（一）质次价高问题强化源头管理：采购人应当进行市场调查，根据调查情况科学合理确定采购需求，并进行价格测算（第十条）；详细规定了采购需求应当包括的主要内容（第十一条）；规定采购人经市场调查和价格测算后，可以在预算内合理设定最高限价（第十二条）；明确了采购人未按规定编制采购需求的法律责任（第七十七条）。（一）质次价高问题加强结果管理：进一步明确了政府采购合同应当具备的内容（第七十二条）；吸收实践中行之有效的做法，规定采购人可以邀请参加本项目的其他投标人或者第三方机构参与验收（第七十四条）；要求采购人加强对中标人的履约管理，在供应商出现违约行为时，应当及时处理并依法追究供应商的违约责任（第七十五条）。（二）低价恶性竞争问题授权评标委员会拒绝过低报价（第六十条）；赋予采购人更大的价格权重决策空间，修改《征求意见稿》中货物、服务项目价格分权重下限，从40%、20%下调为30%、10%。（三）遏制暗收回扣细化《条例》内控要求；禁止采购人接受供应商赠品、回扣及其他与采购无关的商品、劳务；规定违法责任。第四部分：重点条款共7章88条，较18号令删除36条，新增34条，修订54条。除总则和附则外，按照政府采购操作流程，对招标、投标、开标评标、中标和合同以及法律责任等分章做了规定。包括：（一）总则（二）招标（三）投标（四）开标、评标（五）中标和合同（六）法律责任（七）附则第一章总则立法依据18号令87号令第一条为了规范政府采购当事人的采购行为，加强对政府采购货物和服务招标投标活动的监督管理，维护社会公共利益和政府采购招标投标活动当事人的合法权益，依据《中华人民共和国政府采购法》（以下简称政府采购法）和其他有关法律规定，制定本办法。第一条为了规范政府采购当事人的采购行为，加强对政府采购货物和服务招标投标活动的监督管理，维护国家利益、社会公共利益和政府采购招标投标活动当事人的合法权益，依据《中华人民共和国政府采购法》（以下简称政府采购法）、《中华人民共和国政府采购法实施条例》（以下简称政府采购法实施条例）和其他有关法律法规规定，制定本办法。适用范围18号令87号令第二条采购人及采购代理机构（以下统称招标采购单位）进行政府采购货物或者服务（以下简称货物服务）招标投标活动，适用本办法。前款所称采购代理机构，是指集中采购机构和依法经认定资格的其他采购代理机构。第二条本办法适用于在中华人民共和国境内开展政府采购货物和服务（以下简称货物服务）招标投标活动。进一步明确适用范围《采购法》第二条在中华人民共和国境内进行的政府采购适用本法。《招标投标法》第二条在中华人民共和国境内进行招标投标活动，适用本法。公开和邀请招标定义18号令87号令第三条货物服务招标分为公开招标和邀请招标。公开招标，是指招标采