对日本战后四十年钢铁产业政策的分析

对日本战后四十年钢铁产业政策的分析李拥军高学东二战以后，日本面临在战争废墟上恢复经济，在资金短缺、资源贫乏和技术落后的条件下实现工业现代化、成为世界经济强国的一系列挑战。产业政策是日本政府控制宏观经济并对市场经济发挥主导作用的重要手段，良好的产业政策能够帮助政府实现干预经济运行、减少经济波动、调整产业结构、实现经济持续快速增长等目标。探寻日本制订产业政策的相关环境及其他经济特点，以及日本钢铁工业在产业政策调整中的发展轨迹，有助于我们更好地挖掘日本钢铁工业成功之所在。一、产业政策的基本定义所谓产业政策，主要是指以促进产业发展为目的，以产业和企业为对象，由政府推行的指导或干预产业运行的各类政策总称。日本产业政策通常分为产业结构政策和产业组织政策。产业结构政策是以优化本国各产业间的均衡发展和贸易结构为目标，以发展重点产业为中心所展开的一系列产业政策。它以各产业间的资源分配为对象，调整产业比例，不断促进产业结构优化和高级化；产业组织政策是以促进某一产业内各企业间的竞争为宗旨，调整各类企业之间关系的产业政策。产业组织政策使国家干预与市场机制相结合，通过对企业进行多方面的调整，来形成高效的产业组织形式，以促进企业间正常有序的竞争，防止恶性竞争及行业暴利的发生。日本政府干预经济的主要方式，一是制定经济计划，体现战略意图，引导企业活动；二是通过财政政策，实行高储蓄、高积累、高投资的方针，以加速生产的发展。日本政府在加强对国家经济生活干预的过程中，除运用“凯恩斯主义”指导下的宏观需求管理政策外，着重加强了对经济的宏观供给管理。日本产业政策与“凯恩斯主义”的宏观经济政策并无本质上的不同，其目的都在于实现供求总量的平衡。只是“凯恩斯主义”的宏观经济政策侧重于需求方面的管理，日本的产业政策多侧重于供给方面的管理，并逐步形成了特色鲜明的“产业促进型”国家干预经济模式。二、经济复兴时期的产业政策(1945—1955年)日本的经济复兴时期，一般指从第二次世界大战结束后的1946年至高速增长开始的1955年。由于日本是一个国土面积相对狭小的岛国，人口多，天然资源稀缺，因此日本经济的发展离不开国外资源的支持，日本需要参与国际分工，通过对国外资源的利用，扩大加工业产品的出口，从而满足国内对进口物资和技术日益增长的需求，实现工业现代化，带动日本经济的高速发展。在这一阶段，日本初步确立了贸易立国的基本政策。(一)经济恢复时期(1945—1950年)第二次世界大战结束使日本的战时经济体系受到了沉重打击，如原有工业固定资产受到严重破坏；原材料及粮食进口渠道被切断；失业率和通货膨胀率高涨；社会经济秩序几乎完全被打乱。因此，战后初期日本经济发展的首要任务是稳定经济、恢复生产，促进有效供给。但是在当时的情况下单纯依靠市场机制来完成这一任务已很困难，为了建设高效的经济运行体制，符合市场规律的国家干预手段是必不可少。战后初期日本政府采取的基本产业政策是“倾斜生产方式”政策。所谓“倾斜生产方式”，一般是指在社会再生产链(特别是工业再生产链)的纵向转移关系中，从对上游产业的最初投入逐步推移到对下游产业投入。日本在这一阶段，确定了煤炭、钢铁这两个基础工业部门为优先发展产业。其具体做法是：努力增加煤炭生产，并将煤炭资源优先分配给钢铁生产部门；然后再将钢铁产品重点分配给煤炭部门以进一步增加煤炭产量；以这两个基础工业部门相互促进和扩大生产规模为核心，逐步带动整个工业以及国民经济的恢复和发展。为此，日本政府采取两大措施来重点扶持煤炭、钢铁产业的发展。一是在1947年初设置“复兴金融公库”，为煤炭、钢铁等重点产业提供优惠贷款。贷款资金主要靠发行“复兴金融债券”筹集，到1949年3月，共发行1680亿日元，相当于1949年国民生产总值的49．8％。其中，用于重点产业的投资贷款为1320亿日元，相当于上述公债发行额的78．57％。而此贷款的80％都集中于煤炭、电力、化肥、钢铁、海运、纤维等6大重点产业部门。其中钢铁工业设备投资额达到137亿日元；二是对煤炭、钢铁等重点产业部门采取价格补贴政策，如当时钢铁生产费用每吨为13500日元，政府将其批发价格压低为3600日元，其差额9900日元则由国家补贴。据统计，1947—1950年问国家对物价补贴的金额达988亿日元，加上1949年、1950年进口铁矿石和生铁的补助金110亿日元，共计1100亿日元，比当期的设备投资总额多7倍。这样使钢铁工业作为基础产业，以较低的产品价格更好地支持其下游相关产业的发展。在“倾斜生产方式”政策下，日本的煤钢等重点产业部门得到迅速恢复。从1946年秋开始，经过约3年时间，到1949年6月，工矿业生产已恢复到战前水平的81．6％，其中钢铁已达80％以上，煤炭接近战前水平，机械工业已超过战前，达到138％，而这时的食品工业只达到战前的56％。这充分说明日本以“倾斜生产方式”为核心的产业复兴政策对其钢铁产业的发展起到了决定性作用。但由于“倾斜生产方式”损害了民间企业的经营自主权而遭到企业的广泛反对，在度过了最初的经济恢复与重建阶段后便退出了历史舞台。(二)经济振兴时期(1950—1955年)1．该阶段日本产业政策内容1949年日本强制实行“道奇路线”，其主要内容是通过超平衡预算、稳定工资、强化物价管制、制定单一汇率、振兴出口等措施，促进日本经济自立和国际化。1950年，朝鲜战争爆发引起的“特需景气”为日本经济注入了新的活力。该阶段日本产业政策的变化主要有三个方面：一是政策对象从基础产业逐步转向了新兴和成长型产业，从原材料工业转向加工工业；二是政策重点从瓶颈产业转向支柱产业、出口先导产业；三是政策目标从一般的降低成本、改进技术等生产过程的合理化，转向结构转换和全面的经济振兴。在这一阶段中，受到政府政策扶持的产业主要有钢铁、煤炭、合成纤维、石油化工、机械、电子等。产业扶持政策的具体做法包括：1950年，日本政府成立了“日本开发银行”，该银行专门为日本企业进行设备投资提供特别贷款并给予长期资金支持；在重点产业实行特别折旧制度；对重点产业技术设备进口实行免税支持；促进生产集中和规模经济的建立，允许成立“合理卡特尔”等。实施产业合理化政策，着力培育基础工业的国际竞争力。由于政府补贴、价格管制等政策手段的取消，当时重工业产品，特别是煤炭与钢铁工业产品的高价格成为了提高产品出口竞争能力的核心障碍。针对这一问题，日本政府采取了一系列产业合理化政策。所谓产业合理化政策，就是鼓励基础工业通过设备更新和技术改进来提高生产效率，降低成本。日本政府为此先后制定了《钢铁工业和煤炭工业的合理化施策纲要》(1950年8月)、《关于我国产业合理化的方针对策》(1951年2月)、《企业合理化促进法》(1952年3月)等政策法规。产业合理化政策的实施手段以间接控制为主，主要有租税特别措施、财政投资贷款、海运利息补贴、外汇配额等。其中利用租税特别措施的有：允许重要机械和合理化机械实行特别折旧；对重要产品实行免税，对重要机械的进口免征关税。1950—1955年仅这些措施减免的税收额即达430亿日元。1952一1955年，财政投资贷款占同期各产业资金供应的28．3％，其中海运、电力、钢铁、煤炭等基础工业部门占37．2％。政府作为补助金发放的海运利息补贴，1953—1957年达103亿日元。为了保证有限的外汇收入能优先运用到引进国外先进设备与技术上，政府还实行了对外汇使用的管制与配额制度。受产业合理化政策的激励，从20世纪50年代初开始，日本的钢铁、煤炭、海运、电力、合成纤维、化肥等工业部门都进行了积极的设备投资。2．产业政策特点通过产业政策的有效引导，日本经济发展战略从以国内资源开发为主过渡到贸易立国为本；在产业结构上，发展重心完成了从原材料等基础工业向加工工业的转换。这一时期的日本产业政策体现出如下特点：(1)在政府干预与市场机制的关系上，形成了以充分利用市场机制为前提，同时政府对市场机制进行积极修正与补充的政策位置。政府的产业扶持和产业保护政策始终以国际市场的存在为前提，以提高国际竞争力为目标。(2)在生产集中与防止垄断的关系上，形成了生产集中优先同时保护竞争活力的产业组织政策。这一政策选择是保证日本产业的国际竞争力迅速提高，最终实现经济赶超的关键。同时，也就此奠定了日本大、中、小企业规模结构的基本格局。在这一阶段，虽然政策重心在于促进生产集中，但享受到政策好处的并不只是大型企业。为解决集中优先与中小企业发展的矛盾，这一阶段还制定了一些促进中小企业专业化生产和企业系列化的政策。这些政策形成了具有日本特色的企业系列制度。所谓的“企业系列”是指大企业与子公司和关联公司的垂直控制关系。日本大企业通过向中小企业发包、订货的方式，从而形成核心企业、子公司和关联公司之间长期和紧密的交易关系。核心企业对众多的子公司和关联公司在资金、技术、人才、联合开发等多方面予以支持和帮助。作为回报条件，子公司要保证提供高质量、低成本的产品、零部件和服务。为了保证这种长期交易关系能够维持下去，核心企业往往通过持股方式把中小企业纳入自己的系列。3．日本钢铁工业初具竞争力1950年制定的《钢铁工业和煤炭工业的合理化施策纲要》简称为日本第一个钢铁产业“合理化计划”，但“合理化计划”是与日本其他产业政策共同作用才能发挥出其应有的作用。在这期间，日本钢铁产业计划总投资达1282亿日元，比恢复期多8倍以上。投资重点是增加新设备和对已有设备、工厂进行改造，以期增加生产能力、降低生产成本。设备的更新主要靠进口机械。进口机械占该期机械总投资的61％，轧钢机械就达70％以上。此次钢铁业“合理化计划”取得了成功。如1953年日本粗钢产量恢复战前最高水平，达766万吨。1955年钢铁设备生产能力为：炼铁824万吨，炼钢1128万吨，热轧1958万吨。与之对应，日本钢铁工业装备水平及成本控制都取得了明显效果(见表1)。三、高速增长时期的产业政策(1956—1973年)经过10年的经济恢复，日本已基本结束了战后初期的经济混乱状态，确立了现代市场经济体制。为了推动外向型经济发展及经济的国际化，日本政府明确提出了“贸易立国”的发展方针，一方面对国民经济有影响的但缺乏国际竞争力的“幼稚产业”实行保护；另一方面，对具有较大生产潜力但尚处于发展过程中的基础产业，继续采取扶植政策，通过发展壮大来参与国际市场竞争。在经济高速增长时期，日本产业政策面临两个重要的挑战：一是随着日本参与国际贸易的程度不断加深，欧美国家要求其贸易自由化的呼声日益强烈，这对日本的贸易保护政策形成挑战；二是随着日本企业积累与竞争能力的增强，企业与政府的对话能力、对话地位不断提高，这使政府干预手段面临企业抵制的挑战。(一)高速增长时期的产业政策在这一时期，日本最初的政策设计目标是：调整政府和产业之间的关系，扩大政府干预的领域，以更强有力地推进产业结构的转换；调整竞争秩序，发展专业化生产体制，以协调大中小企业关系，保持竞争活力；通过产业改组实现生产集中和规模经济，以对应国际市场的竞争和贸易、资本自由化对日本产业造成的威胁。总的政策意图是建立政府主导型的产业体制。按照这样的政策目标设计，日本政府先后提出并实施了如下内容的产业政策：(1)提出建立以促进生产集中和产业改组为核心的“新产业体制论”；(2)为防止民间设备投资过热，制定了以投资建厂所要达到的基本起点规模为内容的一系列设备投资调整政策；(3)为发展专业化生产体制和协调大中小企业之间的关系，制定并实施了调整促进中小企业专业化的干预政策，1963年制定了《中小企业现代化促进法》；(4)为支持石油工业的发展，促进一次能源向石油转换和推进对煤炭工业的调整，1962年制定了《石油工业法》，1964年制定了《电气事业法》，1967年制定了《核反应堆与核燃料开发法》及《煤炭工业重建调整临时措施法》；(5)继续推行产业扶持政策。1．推行产业扶植保护政策由于日本在20世纪50年代中期的科技水平，大约比美欧等国落后了二三十年，为了弥补技术落后的缺陷，当时的日本又采取积极引进技术的政策。如50年代面对欧美汽车工业充斥日本市