社区治理与社会管理体制创新

社区治理与社会管理体制创新——基于宁波市社区案例研究浙江大学公共管理学院博士研究生李慧凤改革开放以来，我国城市基层社会管理体制改革经历了从单位管理模式向社区治理模式的转变。在单位制管理模式下，国家对整个城市社会单位化，单位成为国家控制社会的基本单元。然而，这种模式既无法适应市场经济与生俱来的竞争与效率，也无法解决社会发展过程中出现的种种新问题。随着经济体制改革和政治体制改革的不断深化，加强社会建设已经成为当前我国经济社会发展一个刻不容缓的主题。十六大以来，中央开始系统地规划社会管理体制改革，并逐步确立了“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局。十六届四中全会和六中全会也一致强调要不断加强社会建设和社会管理，努力推进社会管理体制的改革创新。十七大报告再次重申了社会管理体制改革的基本目标。社会管理体制的改革与创新主要体现在建构国家与社会关系转型的新模式，即基于中国本土经验探讨国家与公民社会理论范式。社区作为基层社会，既是人们生活的基本平台，也是政府行政的神经末梢。在社会主义市场经济条件下，政府需要全面履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能。这已是关于政府职能的近乎标准表述。而事实上，政府并不是社会管理的惟一主体，政府开展社会管理，需要在充分尊重社会自主管理的基础上进行，包括社区组织在内，社会管理具有多元主体。就此而论，社区治理，特别是社区在地方公共事务治理中的作用发挥，对于构建党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理新格局，具有重要意义。一、社会管理体制视角下的社区治理已有研究多基于社会学视角，在社区内部考察社区发展问题。本文试图选取社会管理体制的视角，探讨社区治理过程中政府与社会关系转型的新模式。社区治理是一个动态的过程，本文选取公民社会成长与政府职能转型作为分析这一动态发展过程的两个维度（图1）。公民社会成长与政府职能转型好比一个系统的两个齿轮，只有当两个齿轮契合时，整个系统才能有效运转，公民社会成长带动了政府职能转型，政府职能转型也促进了公民社会的进一步成长；当两个齿轮无法契合时，整个系统也就处于瘫痪状态，甚至导致分离而崩溃。图1社区治理的两种路径和四种模式，其中X轴表示政府职能转型路径，Y轴表示公民社会成长路径，ABCD为四个模式，A为国家控制社会模式，B为社会参与国家模式，C为国家与社会合作模式，D为国家与社会共生模式。1、国家控制社会模式国家控制社会表现为政府是一个全权全能政府，国家作为“特殊的公共权力”凌驾于社会之上，“是和人民大众分离的公共权力”，国家支配或覆盖着社会，国家对社会的渗透导致国家全面控制社会，“国家中心主义”和“国家主导论”都是国家控制社会这种模式的不同表述。计划经济时期的国家与社会关系是典型的国家控制社会模式。政府作为社会管理的唯一主体，负责所有经济、政治和社会事务的管理，公共权力资源的配置呈单极化，公共权力的运用呈单向性，即实行自上而下的垂直式管理；与此同时，公民社会十分弱小，社会组织基本上没有生长空间，社会成员被静态地分为统治者和被统治者，统治者自上而下单向性运用权力，而无须被统治者的同意和参与，“公共权力主要依靠暴力或对稀缺性的权利资源（如土地、资本等）的垄断性占有所获取，而不是公共选择的结果”。这种模式产生于政府依然十分强大，而社会发育仍不够成熟的情况下，它可以通过政府强制权力推动社区建设，快速弥补单位制解体后的管理真空，但从长远来看，它不能提供社区发展的可持续动力，庞大的管理成本、封闭的公共空间、压抑的行政控制与公民社会逐渐成长壮大显得格格不入。2、社会参与国家模式传统观点认为，国家与社会是零和博弈的关系。自20世纪90年代以来，以米格代尔、埃文斯、奥斯特罗姆为代表的学者提出了“国家在社会中”、“国家与社会共治”、“公与私合作伙伴关系”等理论，认为国家与社会存在合作与互补的关系，二者是互相形塑的。必须指出，西方的理论是在西方发达民主国家的制度框架下得出的，中国的场景是完全不同的文化传统、政治体制、行为模式。因此，注意到理论的边界对于分析问题十分重要。诚然，我国正处于全球化、现代化和城市化的进程中，社会组织不断丰富，公民意识不断提升，有限政府、民主参与、社会公正等理念也逐渐渗透在当前的政治、经济与文化中。但是，我国的社会与国家关系与西方话语体系下的参与合作有着很大的区别。这种区别体现在两个方面：第一，我国的参与并不强调治理主体的平等协商。“参与治理的体系中一直存在着中心的和主导的要素”，这就使其治理体系成为“由政府主导以及社会力量参与”的中心——边缘结构，从这点上看，参与治理依然是一个不平等的体系，公民的参与热情会因为参与过程中的地位不平等而大大降低。第二，我国的参与治理实际上建立在对组织层级控制加以默认的前提下，是对官僚制的层级体系做出的补救性设计。在实践中，由于政府是依据官僚制组织建立起来的，而官僚制本身就决定了去增强公众参与的向量在实施上是非常困难的，政府对公共空间的开放也建立在官僚制组织模式及其运行机制条件下，这导致了“虽然在参与的过程中，参与者可以提出多种不同意见，从而使决策显得更加公正和科学，但最终的决策还是取决于决策者的权威，参与者随着参与过程的结束而回归原位”。3、国家与社会合作模式正是基于对参与治理的反思与超越，合作治理成为我国社区发展的方向和目标。因为合作治理“以平等主体的自愿行为打破了公众参与政府过程的中心主义结构”，“不仅拒绝统治型的集权主义的政府中心主义取向，也不赞成旨在稀释集权的民主参与型的政府中心主义取向”。然而在中国，合作治理得以实现需要有一定的条件。首先，新经济组织、新社会组织和新社会阶层不断涌现，使治理主体实现从单一转变为多元，“各种公共的和私人的机构只要其行使的权力得到公众的认可，就都可能成为在各个共同层面上的权力中心”。其次，政府不可能单凭一己之力有效提供公共物品，因此需要社会合作。一方面，公共产品的外部性特征，需要政府提供来规避负外部性。另一方面，政府供给具有规模化、制度化、整齐划一的特点，而居民需求往往是琐碎且多样化的。因此，政府自上而下的运作程序不仅不能及时发现需求，也无法用刚性的供给机制予以满足。最后，公民参与意识提升，使其对自身利益的诉求也进一步增强，因此“国家已不再是垄断专家技术，也不再独占统治所必需的经济或制度资源”。4、国家与社会共生模式“共生”不同于“共治”，“共生”更强调国家与社会力量的共同增强，也即是强国家、强社会。迈克尔·伯恩哈德认为，“民主体制下唯一良好的权力配置就是强国家和强公民社会的共存”。在这种模式中，一方面，强国家意味着国家能力在合理范围内十分有效，这里的合理范围是指市场与社会无法有效发挥作用的领域，如外部性很强的公共产品与公共服务提供、制度供给与法律保障等；另一方面，强社会意味着公民社会不仅能够自主自治，而且能够防止国家因偶尔出现的过分自主给社会带来的侵犯。国家与社会的关联程度影响国家的有效性，因此，在这一模式下，社会的强大可以促进国家的有效。有效的社会管理，不仅强调政府的社会管理，而且也强调社会的自治管理。“社区治理”不同于“在社区的治理”，它不是“在完成政府职能之后的自我治理”，不是“政府职能进社区的政策落实力的竞争”，也不是“由居委会或者民间组织来承接政府在社区的政务”。“如果不能走出将社区作为政务单元的思路，只能生成各种政府在社区的治理模式，而不是实现社区的公民治理”。从这个意义出发，国家和政府应致力于促进公民社会的成长和发育，致力于提高社会自我组织和自我管理的能力。培育强大的能够自我组织和自我管理的公民社会正是政府社会管理的首要职能，也是创新社会管理体制改革的切入点。二、基于宁波市社区案例研究（一）以需求为导向、以项目为载体的服务供给模式招宝山街道健康干预与促进项目的案例招宝山街道社区健康教育工作自1990年开展至今已近二十年，街道各社区已建立了社区卫生服务站，开展了“六位一体”的健康跟踪服务，并对60岁以上的老年居民建立了健康档案。街道还通过创造支持性环境、组织健康教育讲座、策划健康教育活动等，使社区人群的健康意识和自我保健意识明显提高。健康教育的初步目的已经达到，如2001年10月，街道指导后大街社区成立宁波市首家高血压俱乐部，社区内高血压患者和家属以及健康促进志愿者志愿参加，俱乐部积极倡导高血压患者自我参与，提高高血压患者和家属预防高血压病的相关知识，增强自身保健能力。经过7年的长足发展和积极探索，目前已拥有会员近500人第一阶段（2009年1月—2010年12月）：以招宝山街道社区卫生服务中心及各社区为主要服务单位，以社区人群为主要服务对象，面上完善健全健康教育组织网络，推阵出新，加大健康教育活动的力度。点上，以“一个社区一个健康促进干预主题”为出发点，以社区为单位圈定健康促进干预人群，制订健康促进干预方案，并提供促进干预服务。第二阶段（2011年1月—2012年12月）：以第一阶段为基础，以“一个社区一个健康促进干预主题”为切入点，进行社区健康促进干预服务项目的交流和拓展，将健康促进干预服务的内容及措施覆盖街道整个辖区。按照健康教育受众特点开展二个层面的健康促进与干预服务：（一）一般人群1、健康知识传播：开展环境立体宣传，通过宣传橱窗，利用社区小报、社区图书馆和社区电脑网站、滚动屏幕等途径来传播健康知识。2、组织健康教育讲座：依托区健康教育讲师团、镇海区心理咨询工作者协会及招宝山街道健康促进协会，推出菜单式主题讲课服务，努力做到各社区每月一期健康教育讲座。3、组织控烟宣传：通过健康知识传播途径，宣传吸烟的危害性及控烟知识；开展无烟单位、无烟学校的创建活动；组织公共场所禁烟宣传；街道医院建立戒烟门诊，宣传控烟知识，指导控烟、戒烟方法。4、组织大型的健康教育活动：着重从居民日常用油量的控制入手，强化居民的健康饮食习惯。5、建立浙江省首家健康教育馆：主要以胜利路社区科技馆为阵地，整合现有项目，增添居民体能测试内容，面向全体居民开展体能测试活动，并由招宝山街道健康促进协会成员定期坐诊，进行针对性的指导。（二）特定人群1、慢病干预的跟踪调查。2、建立慢病俱乐部，鼓励、支持、引导，开展针对性的健身等健康促进干预活动。3、组织专题讲座：以各社区为单位，根据社区圈定的特定人群的健康要求，邀请省、市、区的健康专家进行针对性的健康知识讲座。4、健康食谱推介：推广后大街社区高血压俱乐部的干预做法，以社区为单位组织健康食谱推介活动。5、组织知识竞赛：受众知识竞赛活动（共性知识与个性知识）及健康教育巡讲人员的演讲赛等。上述案例是以需求为导向、以项目为载体的服务供给模式的体现，是从方法论的角度来体现社会管理体制创新。不同于政府社会管理，这种“创新”旨在社会自我管理是从需求出发的，而不是从指令出发的；是自下而上的服务供给模式，而不是自上而下的。招宝山街道社区从社区各类人群不同的健康需求出发，如一般人群和特定人群，开展了相应的健康促进与干预服务，这就克服了传统的自上而下方法在面对多样化的社会需求时的低效率性。因为需求具有内生性。统一的指标设定和命令式的布置任务是无法与实际需求对接的，始终解决不了需求的分散性与资源集中供应的矛盾，导致资源配置与实际需求的不对称。以需求为导向改革了以往政府与社区组织间封闭式的机械循环运作模式，使居民不再游离于体制外，而是真正纳入到社会管理中，成为社会管理的主体。“以需求为导向”不同于以往的“以指令为导向”和“以市场为导向”，可以归纳为以下几个方面（表1）：表1：不同导向对比表以指令为导向以市场为导向以需求为导向动力机制政府指令市场效率需求信号个人假设单位人经济人社会人组织模式科层制私有制民主制运作程序自上而下由外向内合同契约服务外包自下而上由内向外资源配置整齐划一市场化私有化多样化个性化政府角色划桨者导航者服务者相互关系命令服从委托代理参与合作权力分配统治管理治理评估手段政府单一考核利润最大化群众满意度以项目为载体，是服务供给方从单一主体向多元主体转变的一个新突破，体现了多元参与的合作治理理念。项目制的核心在于改变政府向社区投入资源的决策方式，形成自