商事登记中行政权力定位的理论思考(一)

商事登记中行政权力定位的理论思考(一)【摘要】随着《行政许可法》的颁布和《公司登记管理条例》的修改，我国的商事登记制度，特别是商事登记审查制度发生了很大的变化。《行政许可法》将商事登记规定为可以设定行政许可的事项，《行政许可法》和《公司登记管理条例》又规定企业（公司）的设立采取以形式审查为主、实质审查为辅的折衷审查制，问题随之产生：将商事登记作为可以设定行政许可的事项表明，在商事登记领域国家行政权力的运用带有较强的行政权力介入色彩，但形式审查制又代表国家行政权力在登记审查方面的消极态度，是商事登记领域行政权力弱化的表现，这种并不是很和谐的权力定位一方面彰显了传统的行政权力无限膨胀的习惯，另一方面又对私权的保护提出了更高的要求。【关键词】商事登记；国家权力；公民权利；审查制度【正文】“当我们理解了事物发展的可能性和事物发展的现状时，当我们认识到各种’缺憾’以及对’缺憾’的苦恼是最令人相望的事物之时，我们就获得了观察的高度，就能鸟瞰万物……”1]一、商事登记审查制度的变革及其引发的问题2004年7月1日起施行的《企业登记程序规定》和2006年1月1日起施行的《公司登记管理条例》对我国商事登记制度进行了重大的改革，在这些改革中，最重要的应该是商事登记审查制度的变化。按传统的商法理论和各国商事立法实践，商事登记审查制度主要有三种类型：实质审查制、形式审查制和折衷审查制。实质审查制是对企业的登记申请，登记机关不但要对申请文件进行形式审查，而且还要对登记事项的真实性、合法性进行实质上的审查；形式审查制是对企业的登记申请，登记机关只对申请人提交的申请文件进行形式上的审查，对申请文件中所列事项是否真实，登记机关并不作实质上的调查与核实；折衷审查制是对企业登记事项，登记机关有实质审查的职权，但没有必须进行实质审查的义务。登记不能作为推定已登记事项为真实的基础，其证据力如何，仍须由法院的裁判来决定。2]我国商事登记审查制度的变化主要表现在由过去的实质审查制转变为以形式审查为主、实质审查为辅的折衷审查制。具体主要体现在修改后的《公司登记管理条例》第52条和第54条：“申请文件、材料齐全，符合法定形式的，或者申请人按照公司登记机关的要求提交全部补正申请文件、材料的，应当决定予以受理”。“申请文件、材料齐全，符合法定形式，但公司登记机关认为申请文件、材料需要核实的，应当决定予以受理，同时书面告知申请人需要核实的事项、理由以及时间”。同时规定：“对申请人到公司登记机关提出的申请予以受理的，应当当场作出准予登记的决定”。由此可见，对于商事登记申请，登记机关在通常情况下采取形式审查制，只有登记机关“认为”需要核实的时候才进行核实—实质审查。《企业登记程序规定》的颁布和《公司登记管理条例》的修改是为了配合2005年10月27日《公司法》的修改，更重要的原因在于适应2004年我国对《行政许可法》的修改。2004年7月1日起施行的《行政许可法》明确将企业登记作为可以设定行政许可的事项之一，并首次确立了企业登记的“形式审查”原则，规定申请材料的真实性、合法性由申请人负责，登记机关根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行核实的，应当指派两名以上的工作人员进行核查。2004年开始实行的《企业登记程序规定》和2006年开始实行的《公司登记管理条例》的相关规定与《行政许可法》的规定完全吻合。商事登记审查制度由实质审查制转变为以形式审查为主要方式的审查制度，不仅仅表明登记机关的工作方式和工作态度发生了变化，更重要的是反映出行政机关的行政理念发生了变化，反映出国家行政权力在商事登记领域中运用的弱化甚至是退出，应该说这是历史的进步，是符合市场经济要求的一种行政理念的变革。但是，摆在我们面前的问题远没有这样简单，第一，从本文所要探讨的问题来看，《行政许可法》规定的企业设立登记的行政许可性质代表国家行政权力对企业设立的介入，而《企业登记程序规定》和《公司登记管理条例》规定的企业登记形式审查制又代表国家行政权力在这一领域的弱化。这二者之间的矛盾似乎使人很难能够悟出国家在企业设立问题上的态度和立场，这也许是“随着过去那种行政控制经济体制下人为刻意设计和建构出来的资源配置形式和种种具体的制度逐渐地解构或自发地弥散，随着一些与市场运行相’共生的’经济秩序的自生自发地生长、发育或者说型构，中国社会内部出现一些制序变迁中某些具体经济制序和道德规范的失衡、紊乱和无序”的表现，“是中国经济改革所必须支付的’制序变迁’的成本”。3]第二，以往的商事登记制度表现出了强烈的行政权力介入色彩，行政机关的行政权力在其中扮演了非常重要的角色，这种体现强烈行政权力介入色彩的商事登记制度，使商事登记的公信力和登记事项的可信度具有了“毋庸置疑”性，而现行的制度改革表现为行政权力的淡化和退出。但是，当行政权力逐步退出商事登记领域之时，相应的制度安排并没有作出，使很多问题的解决既无先前的原则可以遵循，又无可行的制度加以保障，如商事登记实行形式审查之后，登记事项的真实性如何保证，商事登记是否还具有公信力，公信力的基础是什么？因信赖商事登记而遭受损失的第三人如何获得救济等等，这一系列问题都需要从理论上加以解决和澄清。二、商事登记中行政权力的运用（一）商事登记中行政权力运用的历史考察早期的商事登记制度仅仅是商人或商人行会的自发行为，因商人阶层的形成而生成，商事登记不是国家对企业或商人进行管理的手段，而是商人自己维护商人阶层利益的一种方式，商事登记制度是商人行会的自治法或称商人习惯法。此时，国家的权力并没有进入到商事登记领域，商人的权利及其所形成的自律在商事登记领域占据绝对优势。在西方，商事登记的历史可以追溯到很久以前。古罗马时期，开设商店的人必须在店堂里挂一块牌子，上面写明自己的经营项目、范围及其营业情况，以表明自己的经营状态，这可以说是商事登记制度的雏形。4]这一时期的商事登记显然具有的是昭示功能，而不是国家对商人或商店的管理，也不存在国家对商人活动的干预。但是，随着商品经济的发展，欧洲大陆各国的商事立法开始对这种商人习惯法加以确认，逐步形成了商事登记法，商事登记制度的目的也随着国家在经济生活中角色的转变开始发生变化，由原来的自由设立企业发展成对企业的设立适度干预或监管。此时，国家权力开始进入商事登记领域，商人自由设立企业的权利在某种程度上受到了一定的限制。与欧洲大陆各国所不同的是，我国古代的商事登记制度从最开始就表现为国家制定法，体现的是国家意志，国家权力自始至终占据绝对优势。我国商事登记制度始于清末，也有人认为在清代之前就有商事登记制度。由于我国古代一贯奉行“重农抑商”的政策，商品经济不够发达，既不可能形成商人阶层，也不可能形成商人习惯法，更不可能出现像西方国家那样的商人自发的登记制度。中国古代的商事登记制度是国家管理经济或干预经济的工具，这一点，从我国学者对我国商事登记的评价就可以窥见一斑。“登记管理作为国家干预商事活动的方法之一，在汉代的文献中就有记载”。“中国古代所谓的商事登记制度之共性在于，都是统治者在’重农抑商’、’以农为本’的信条下，采取的对商事活动进行控制、抑制的手段”。“中国商事登记制度可以认为发轫于汉代，且一直延续至清代。但是它只是作为国家管理、抑制工商业发展的手段，不同于西欧保护商人利益的商事登记法律制度”。5]由此可见，中国古代的商事登记制度表现出强烈的国家干预色彩。新中国成立后，商事登记以作为国家管理经济、监督经济活动的手段的性质一直没有得到改变。近年来，随着市场经济的发展，国家权力的行使和运用发生了重大变化，“计划经济向市场经济的过渡，在法律上相伴着一个从权力到权利的结构分化过程。对于政府而言，市场经济意味着一个有限政府，政府权力要受到限制与约束，不能随意干扰市场的运行。相对于市场主体来说，市场经济是自由经济，市场的运作主要依靠相关主体对权利的自由运用。因此，市场经济有两个基本的法律要素：一个权力有限的政府和一个权利充分的市场”。6]随着“有限政府”理论的勃兴，政府逐步认识到其权力的范围，在商事登记领域国家权力有所收缩，具体表现就是商事登记从作为国家对商事主体和经济活动进行管理和监督的工具转变为为社会提供信息和服务的手段，国家行政权力在商事登记中的运用已经越来越小，随之被扩大的是公民的企业自由设立权，《企业登记程序规定》和《公司登记管理条例》中关于登记程序和登记审查制度的变化就是最经典的说明。（二）现行商事登记中行政权力运用的体现长期以来，在我国商事登记领域，政府享有较大的权力是不争的事实，相当长的一段时间，我国企业的设立要经过层层审批，甚至严格限制。虽然《企业登记程序规定》和《公司登记管理条例》在登记程序与审查制度方面已经大大减少了行政权力的运用，但《行政许可法》的规定仍然带有强烈的公权力至上的色彩。2004年7月1日起施行的《行政许可法》将企业或者其他组织的设立规定为可以设定行政许可的事项。理论上一般认为“行政许可的内容是国家一般禁止的活动，许可行为是对符合条件的特定对象解除禁止，允许其从事某项特定活动、享有特定权利和资格的行为”。7]行政许可有一个前提，即对许可事项法律上有限制，或者说对未经许可者是禁止的，没有经过行政主管机关审查批准，任何个人和单位均不得从事许可所指向的活动。一言以蔽之，行政许可的本质就是禁止的解除。8]将企业登记作为可以设定行政许可的事项，不但体现出商事登记领域强烈的国家公权力意识，而且对商事登记行政许可性质进行解构分析，就会发现，这其中行政权力的运用是非常“触目惊心”的。一般情况下，行政许可过程存在着两次公权力的运用：设置普遍性的禁止义务，这是行政许可的前提，是第一次权力运用；在普遍禁止的基础上再进行禁止的解除或权利的赋予，这是第二次权力运用。简言之，“完整的行政许可过程化约为：自由—禁止（公权力作用）—许可（公权力作用）—自由的恢复。在这个过程中，涉及两次公权力的作用，较为直观地、容易察觉到的只是其中一次：行政许可权的运作从而允许个人（许可申请人）从事某项特定活动，享有特定权利和资格。但许可的前提是禁止的存在，禁止意味着公权力对特定的个人自由、社会自由领域的限制和干预。因此，在一个完整的逻辑、形式意义上，行政许可过程真正的起点在于特定领域的个人自由和社会自由”。9]将商事登记列为可以设定行政许可的事项，无疑意味着公民在特定领域—生产经营领域，个人自由受到了限制。在生产经营领域中的个人自由无非就是从事生产经营活动的自由，这一自由由于企业设立的行政许可性质被无情地剥夺或者被普遍地禁止了。对于这一点，也许我们没有意识到，也许大多数人天生就认为没有这种权利或自由，这真是一种悲哀。在将企业登记作为行政许可事项的情况下，如果公民欲从事生产经营活动，必须向行政机关提出申请，由行政机关准予（许可）其从事，即“赋予权利”，或“解除禁止”，我国《行政许可法》第2条的规定也可以印证这一点：“本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为”。综合上述分析，将商事登记作为行政许可事项，行政权力运用模式有两种可能：第一，在我国，公民具有从事生产经营活动的权利，这一权利不知在何时、不知在何地、不知在什么情况下、不知以什么方式被剥夺了，然后，对欲从事生产经营活动的人再“解禁”于他；第二，公民不具有从事生产经营活动的权利，欲从事生产经营活动的人再“赋权’，于他。10]（三）商事登记行政许可对私权的意义“行政控制经济”11]模式遗留下来的观念意识一定是，公民不具有自由从事生产经营活动的权利，12]如果这样，也就无所谓商事登记行政许可中国家行政权力的第一次运用（权利的普遍禁止），那么，通过行政许可，将权利赋予给他，这种情况下，企业设立登记的行政许可就极具正当性。问题的关键是：在我国，公民不具有自由从事生产经营活动的权利吗？权利是法学领域研究的核心问题，作为人类社会的一种文化现象，在历史上不断地被不同的思想家依据各自不同的哲学方法做出解释。据初步统计，西方思想史上关于权利概念的定义不下数十种。进入20世纪以后，权利问题更是成了