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1非煤矿山安全生产“十二五”规划(征求意见稿)一、非煤矿山安全生产现状与问题(一)非煤矿山基本情况非煤采矿业是对经济社会发展具有重大影响的资源性和基础性产业，是为国民经济增长、人民生活改善和社会文明发展提供原材料、燃料作为物质基础的支柱产业。改革开放以来，随着我国经济社会的快速发展，我国非煤采矿业产量持续增长，其中2009年铁矿石产量8.8亿吨、原油生产量1.89亿吨、天然气851.7亿立方米。“十二五”期间是我国全面建设小康社会的关键时期，工业化、城镇化仍将快速推进，矿产资源市场需求强劲，重要矿产消费持续增长。截至2009年12月，全国共有非煤矿山86125家。按采矿行业分，其中金属矿山9503家、非金属矿山75379家、其他矿山1243家；按开采方式分，地下矿山9973家、露天矿山76000家、其他矿山152家；按规模分，大中小型矿山分别为498座、2037家、83438家，大中小型矿山分别占非煤矿山总数的0.58%、2.36%、96.9%。全国尾矿库10519座。按库容分，二等库70座、三等库511座、四等库1929座、五等库8009座，四、五等尾矿库占总库数的94.5%；按安全度分，危库284座、险库348座、病库1466座、正常库8421座，危、险、病库占总库数的19.9%。我国非煤矿山的基本特点：一是数量大，目前全国非煤矿山是煤矿总数的7倍多；二是规模小，小型矿山占非煤矿山总数的96.9%，特别是有相当数量的小采石场年产量只有几千吨；三是矿种多，非煤矿山涉及180多种矿种，包括石油天然气、有色、黑色、非金属等几大类，形态上有气态、固态和液态；四是分布散，因矿种数量多、成矿构造区别大，全国有30个省(区、市)都有非煤矿山；五是基础差，特别是小型矿山因安全投入不足、技术力2量不够等因素，安全基础十分薄弱；六是人员素质低，非煤矿山从业人员中农民工占有一半以上的比例，农民工流动性大、文化水平低、安全意识差、缺乏基本的安全知识和自我保护能力；七是海洋石油勘探开发的环境复杂，特别是国家经济发展对能源需求的增加，企业加大了勘探开发的力度，使安全生产风险进一步加大。(二)非煤矿山安全生产状况1.非煤矿山安全生产形势总体情况。党中央、国务院高度重视安全生产工作，党的十六届五中全会明确提出坚持节约发展、清洁发展、安全发展，并将安全发展的理念纳入我国社会主义现代化建设的总体战略。各地区、各有关部门认真部署非煤矿山安全生产工作，狠抓落实,坚持安全第一、预防为主、综合治理的方针。“十一五”期间，在经济快速发展的同时，全国非煤矿山安全生产形势总体稳定，事故起数和死亡人数逐年下降，非煤矿山安全生产工作取得了明显成效。2.非煤矿山安全生产工作取得的主要成绩。(1)各省(区、市)都建立了安全监管机构，基本形成了省、市、县三级安全监管体系，非煤矿山重点乡镇建立了安全监管站，全国共配备了非煤矿山安全监管人员33641人，各级安全监管部门大专以上矿山工程类技术人员有4019人，占非煤矿山安全监管人数的11.9%。初步建立了海洋石油安全监管体系，海洋石油安全监管人员有80多人。(2)初步建立了非煤矿山安全法规体系，国家安全监管总局发布了9个部门规章、22个安全生产行业标准和1个国家标准，各地也相继颁发了一批地方性法规和规章，为促进非煤矿山安全生产规范化、制度化提供了基本依据。(3)充分利用安全许可制度，严把非煤矿山安全准入关。各级安全监管部门克服困难，认真实施非煤矿山安全许可制度，在坚持颁证条件、确保审核质量的前提下，基本完成了非煤矿山安全生产许可证的颁发与换证任务。(4)非煤矿山整顿关闭、尾矿库和地下矿山机械通风专项整治取得了阶段性成果。仅2009年，各地区提请政府取缔关闭非煤矿山10087家、尾矿3库2605座。全国非煤矿山从2005年的103544家减少到2009年的86125家，四年下降了16.8%，私挖乱采、非法违规开采得到一定控制，2009年底全国地下矿山机械通风率已达89%，全国危、险、病尾矿库分别下降了53.7%、72.5%、51.6%。(5)开展了石油天然气防井喷、防硫化氢中毒专项整治，含硫化氢油气田钻井设备全部配备了井控装置，对高含硫气田开发安全关键技术进行了研究，取得并应用了一些成果，全国石油天然气企业自2004年以来未发生重特大事故。3.2006年-2009年非煤矿山事故情况。2006年至2009年每年事故起数和死亡人数分别为：1872起和2277人、1861起和2188人、1416起和2068人、1230起和1542人，与2005年相比，2006年至2009年死亡人数分别下降了2.78%、6.58%、11.7%、34.2%；2006至2009年全国非煤矿山每年发生一次死亡3人以上较大事故的死亡人数分别为：303人、347人、594人、176人。非煤矿山企业重大以上事故也时有发生，其中2008年山西就发生了2起特别重大事故、共死亡326人，2009年全国发生了4起重大事故、死亡70人。上述事故主要呈现的基本特征：一是中西部地区和矿业大省为事故集中、高发区，“十一五”期间，云南、湖南、河北等7省(区、市)事故起数和死亡人数占全国非煤矿山事故起数和死亡人数的50%以上；二是事故的主要类型为物体打击、高处坠落、坍塌与片帮冒顶、放炮及中毒窒息等，该六类事故的起数和死亡人数分别占事故总数的80%以上；三是非法违法生产行为造成的事故比例较高，占总数的50%以上；四是中毒窒息事故死亡人数较多，平均每起死亡2.5人，是其他事故类型的2倍，不少中毒窒息事故都因施救不当造成事故扩大。事故的主要原因集中表现为：一是非煤矿山地质条件复杂，作业环境不良，受到采空区塌陷、透水、地压活动、高温等多种灾害的威胁；二是非法违规生产行为大量存在，如2009年非煤矿山的较大事故中涉嫌非法开采的事故有22起、死亡86人，占较大事故总起数的48.9％和死亡总人数的449.7%；三是矿山企业主体责任不落实，安全投入不足，安全保障能力差，特别是小型矿山先天设计不足或无正规设计，开采工艺、技术装备落后，无法保证安全生产;四是缺乏采矿技术支撑力量，盲目生产，隐患排查与治理的技术力量不足;五是员工安全素质和安全意识差，“三违”现象严重，2006年至2009年因违反操作规程和劳动纪律发生事故的死亡人数平均占非煤矿山总死亡人数的30.89%。六是非煤矿山应急救援工作仍是薄弱环节，多起中毒窒息事故都因盲目施救、处置不当造成事故扩大，如河南三门峡2009年“9.8”重大火灾事故，6名作业工人中毒窒息，因盲目施救又造成8人被困井下，事故共造成13人死亡。(三)存在的主要问题1.非煤矿山安全生产基层基础薄弱。全国占总数96.9%的小型矿山和占总数79%的五等尾矿库安全生产保障能力差，安全装备普及率低，本质安全化程度较低。企业安全管理薄弱，安全投入普遍不足，技术力量严重不足，员工整体素质差，安全生产主体责任尚有诸多不落实、不到位的现象。作为安全监管前沿阵地的县乡两级安全监管部门工作经费不足、办公条件差，监管队伍建设缓慢、滞后，监管能力不适应工作需要。2.非煤矿山安全生产机制建设滞后。安全生产投入机制不健全，各级政府财政预算尚未建立安全专项资金，不能确保对安全方面的投入，企业对安全生产费用的提取、隐患治理费用的使用存在不及时、不到位等问题。政府对项目审批的程序、企业的应急演练等事故防控机制不完善。安全生产问责、考核、奖惩等制度缺乏科学性和合理性，特别是对安全生产工作成绩突出的企业和政府部门及安监人员缺乏物质奖励和政策奖励，惩处与奖励存在不对称现象。3.非煤矿山安全法制建设工作不适应形势要求。首先是立法工作滞后，如《矿山安全法》自1992年颁布以来，我国社会经济发展变化巨大，该法已严重不适应实际工作需要，虽然早在六、七年前就开展了修订工作，但至今未果，加上非煤矿山安全技术标准缺失、老化严重，标准体系不完善，以及地方安全监管部门在立法工作上普遍存在着畏难情绪等问题，都迫切需要5开展大量工作；其次是宣贯工作存在死角、盲区和流于形式的现象，以致不少基层安监人员和企业员工对已颁布实施一段时间的有关法规和标准不清楚、不熟悉；再次是执法不够严格，执法队伍建设不适应工作需要，非煤矿山安全监管人员配置与被监管对象不匹配，安全执法装备、取证器材、监测设备严重缺乏等，影响了安全执法质量。4.不能充分发挥科技在安全生产中的作用。各级政府对非煤矿山的安全生产科研投入少，一些亟待解决的重大基础理论和关键性技术研究,未能纳入相关科技计划。安全工程技术实验与研发基地和重点安全检测检验基地建设滞后，非煤矿山安全科技成果和推广平台没有形成。先进适用技术的推广应用不够，技术支撑机构和专家队伍建设不能满足支撑的需要，技术保障能力较差。5.非煤矿山应急救援能力不足。非煤矿山应急救援基地建设不能满足需要，应急救援队伍装备差。地方救援队伍应急救援技术水平不高，经验不足，培训工作尚不能适应工作需要，应急救援队伍素质不高。企业应急预案不完善，员工应急培训和演练不足。(四)形势与挑战党中央、国务院历来高度重视安全生产工作，确立了安全发展理念，安全生产法律法规逐步健全，为政府监管工作提供了有力保障。当前，全社会高度关注安全生产，形成了良好的舆论氛围，促使企业重视安全生产管理，随着经济社会的发展，企业安全生产投入逐年加大，不断改善安全生产条件，以及石油天然气、有色金属等采矿业集中度不断提高，更有利于安全生产管理经验的积累和安全生产管理水平的提高，等等，这些有利因素为非煤矿山安全生产工作带来了难得的发展机遇。但是，“十二五”期间非煤矿山领域也面临着严峻形势与挑战。1.随着经济社会的发展，以人为本的思想已经深入人心，时代对非煤矿山安全生产提出了更高的要求，遏制重特大事故的发生，降低事故总量是社会高度关注的热点问题。2.“十二五”期间是我国经济社会发展的关键时期，非煤矿产资源需求6快速增长，同时受国际矿业垄断企业对我国短缺的金属矿产品进口价格控制的影响，我国将加大非煤矿产资源的开发与利用，非煤矿山产业增长势头强劲，加大了非煤矿山安全生产压力。3.当前非煤矿山因规模小、投入不足致使安全生产保障能力差、安全管理薄弱、企业人员安全素质低、安全生产机制建设落后、法制和标准建设不能适应形势要求等许多问题在短时期内尚不能得到根本转变，将继续制约非煤矿山的安全生产。因此，必须充分认识非煤矿山安全生产工作的长期性、艰巨性、复杂性和紧迫性，要紧密结合经济结构战略性调整，淘汰落后产能，统筹规划，突出重点，采取行之有效的措施，逐步建立非煤矿山安全生产长效机制，推动非煤矿山安全发展。二、指导思想与目标(一)指导思想以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以科学发展观统领全局，牢固树立安全发展科学观和以人为本理念，坚持“安全第一、预防为主、综合治理”方针，认真贯彻落实党中央、国务院关于安全生产工作一系列重要指示精神。突出预防为主，做好超前防范；加强安全监管，严格安全执法；全面落实责任，健全奖惩机制；着力推进资源整合和整顿关闭工作，加快经济发展方式转变；强化非煤矿山安全法制机制、基层基础、保障能力和应急能力建设，以科技为动力，促进非煤矿山安全生产水平上一个新台阶。(二)规划目标到2015年，形成较完善的非煤矿山安全生产法律法规和标准体系、技术支撑体系、信息化管理体系、宣传教育和培训体系、应急救援体系，遏制重特大事故的发生，非煤矿山安全生产形势持续稳定好转。1.以“十一五”期间非煤矿山年平均死亡人数为基数，“十二五”期间，平均死亡人数下降10%以上；从业人员十万人生产安全事故死亡率比2010年下降20%以上；亿元国内生产总值死亡率比2010年下降36%以上。2.严格安全生产条件，通过取缔关闭非法生产和不具备安全生产条件的7非煤矿山，将全国非煤矿山总量控制在6万家以内。废弃尾矿库全部履行闭库手续，病库数量控制在已取得安全生产许可证尾矿库的5%以内。3.金属非金属矿山安全标准化全部达到五级以上水平，其中大型金属非金属矿山企业全部达到三级以上水平，中型金属非金属矿山企业全部达