BOT项目成功失败案例对比分析

BOT项目成功失败案例对比分析广西来宾B电厂(一)项目概况作为我国BOT方式规范化试点的第一个项目来宾B电厂，引起了广大海外投资者的兴趣。有31家世界著名的电力公司设备制造商向广西自治区政府提交了资格预审文件，有6家公司递交了投标书，最终被授予特许权的是法国电力联合体(法国电力国际公司通用电气阿尔斯通)。来宾电厂B厂从1995年5月国家计委正式批准进行BOT方式试点至1997年9月正式签署特许权协议项目开工建设仅2年4个月时间。这么短的时间内完成总投资几十亿元项目的招标及全部融资工作；被国际著名杂志亚洲金融评为1996年亚洲最佳融资项目。来宾B电厂不仅前期工作快而且电价水平低。来宾B电厂建设规模为2台36万千瓦燃煤机组，特许期15年(含建设期)，运营第一年的上网电价为0.4685元人民币千瓦时(含税)。15年运营期内平均上网电价为0.4665元人民币千瓦时。这一电价水平与国内同等规模的中外合资合作外商独资电厂相比很有竞争力且这些电厂的经营期一般为20年(不含建设期)。(二)融资结构项日总投资为6.16亿美元，其中总投资的25%（1.54亿美元）为股东投资(项目公司的注册资本)，由法国电力国际和通用电气·阿尔斯通公司分别按60%和40%的比例出资;其余的75%即4.62亿美元通过有限追索的项目融资方式筹措。项日贷款由法国东方汇理银行、英国汇丰投资银行及英国巴克莱银行组成的银团联合承销，贷款中约3.12亿美元由法国出口信贷机构—法国对外贸易保险公司提供出口信贷保险。我国各级政府、金融机构和非金融机构不为该项目融资提供任何形式的担保。项日特许期为18年(建设期为2年9个月，运营期15年3个月)。广西电力公司每年负责向项目公司购买35亿千瓦时(5000小时)的最低输出电量，并送入广西电网。由广西建设燃料有限责任公司负责向项目公司供应发电所需燃煤，燃煤主要来白贵州省盘江矿区。特许期满，项日公司将电厂无偿移交给自治区政府，并承担移交后12个月内的质量保证义务。该项目的融资结构、商业条款和电价水平充分体现了中国实际情况与国际资本市场的完美结合，获得亚洲金融杂志评选的19%年亚洲最佳项目融资奖。（三）成功因素分析1、对发起人规定了良好的约束机制：招标文件规定：投标人在投标阶段，向广西政府交纳1000万美元的投标保证金。保证投标人在投标阶段遵守规则、履行承诺。否则，广西政府有权扣除投标保证金。投标人在项目建设阶段还必须缴纳3000万美元的履约保证金，用于建设阶段项目公司对广西政府的违约补偿，缴纳履约保证金的同时解除投标保证金。项目建成后，项目公司再缴纳1500万美元的运营维护保证金，以保证项目公司履行运营、维护义务。维护保证金有效期至移交日后12个月，各阶段保证金安排一环扣一环，对项目发起人形成了有效的约束机制，保障了项目的顺利实施。2、评标标准注重电价水平走出了回报率的误区：在来宾电厂B厂的评标标准中，上网电价水平及走势占评标总分的60，即在技术法律商务融资等方面，满足招标文件的情况下，让投标人就上网电价进行竞争。广西自治区政府不在回报率上和投标人讨价还价，改变了以往外商投资电厂谈判中先谈回报率，并由投资成本加回报率确定上网电价的做法，使得来宾电厂B厂获得了较低的电价水平。3、充分注意了贷款人的作用：融资成功是一个项目最终取得成功的关键，尤其是外商投资项目来。宾电厂B厂充分注意了贷款人的作用，在确认谈判阶段就有了贷款人的参与，在特许权协议中还专门规定了贷款人权力，并使贷款人成为仲裁协议的签字方，这使来宾电厂B厂的融资完成比较顺利，为整个项目的成功奠定了基础。4、严格采用项目融资方式融资不给国家造成外债负担：来宾电厂B厂采用项目融资方式筹措资金。国内金融机构和非金融机构不提供融资担保，不给国家造成外债负担，给我国直接利用外资电力项目树立了榜样。5、政府对项目提供了强有力的支持一方面，来宾B电厂作为第一个规范化的BOT项目，得到了中央政府各部门的大力支持。国家委国家外汇管理局原电力工业部分别为项目出具了支持函。国家计委外资司跟踪了从资格预审到项目建设开工的全过程，对出现的问题进行了有效的指导和协调。广西自治区政府成立了来宾电厂B厂BOT项目领导小组，并由自治区主要领导任组长。同时下设办公室专门负责来宾电厂B厂项目。6、项目风险在政府和项目公司之间合理分摊来宾电厂B厂建设运营中的商业风险由项目公司承担。广西政府承担的风险包括：汇率风险和法律变更风险。当人民币兑美元汇率发生变化并超过特定范围时，允许项目公司相应地调整电价。应该注意的是该调整是双向的即汇率上浮和下俘时电价都要调整，这就有效地保护了中方的权益；当法律变更使得项目公司损失超过一定数额时，广西政府将通过延长特许期或支付附加电费，使项目公司的经济地位恢复到法律变更以前的状况。同样，当法律变更使项目公司的受益超过一定数额时，广西政府可通过修改特许期协议条款和项目公司共享收益。项目公司自费购买不可抗力保险，不可抗力保险的费用由双方承担。（四）经验总结（1）采取BOT方式建设项目，是解决基础设施项目建设资金缺口的一个好办法，也是利用外资的一种新途径。中方任何部门都不用提供担保，项目融资的债务完全由外方来承担，中方仅仅是按特许权的规定，每年按规定的标准付给项目公司电费，还贷的风险是由外方承担的。（2）从利用外资建设大型志力项目来说，这种方式能较快落实，时间较省。就来宾B电厂这个项目来看，从国家计委批准试点开始，仅用了两年时间完成了项目的招标、谈判和合同签订等一系列的工作。而且整个招标过程透明度很高，中方的很多想法和观点都体现在招标文件中，在谈判过程中扯皮的问题比较少。因为这个项目采取公开招标的形式，竞争力也比较强，所以在谈判过程中中方的主动地位比外方多。（3）从整个商务活动过程看，透明度是很高的，而且项目融资历的风险由中外双方合理地分担。双方利益的确定原则是：风险由谁最能控制，就由谁来承担。从风险分担来看，中方只是承担了汇率的风险，燃料价格上涨的风险，政策变化引起成本增加的风险。但是外方也承担了建设期的风险和经营成本的风险。在建设期内，外方要承担两个风险：是否能按期完工的风险和总投资控制的风险。因为在协议中规定，外方必须按期完工，若建设期延误，根据时间的长短进行不同程度的罚金处罚。再补充的一点是，投标人在投标时交了1000万美元的投标保证金，在中标、项目正式签署以后，还要交纳3000万美元的履约保证金（1000万美元投标保证金同时取消）。在经营生产期的过程中，也有很大的风险。因为电厂本身的生产指标是比较先进的，从煤耗和产用电率看，包括可用小时等，指标都是较高和较好的。所以成本控制也是一个很关键的风险因素，也就是管理风险。另外，在运营期里，如果每天申报的可用容量达不到合同要求的可用容量时，或者不能按照约定的调度进行调度的话，也要受到处罚。（4）电价比较合理、经济。根据特许权协议的规定，15年的电价在协议中已确定。整个特许期的水平电价较低，第一年的电价只是4角6分多。这个电厂与国内同类规模的外商投资的电厂比较是有一定优势的。而且外商运营期比较短，18年扣除3年建设期，其运营期只有15年。电价比较合理还反映在其电价的组成比较合理。其电价本身是由运营电价和燃料电价两部分组成：燃料电价由于燃料价格的变化，根据燃料电价的计算公式，变化因素套进去后，就可以定出燃料电价。运营电价也是由两部分组成，含美元的人民币运营电价和纯人民币运营电价。另外，总的电价又由两种电价组成。一种是35亿千瓦时，由广西政府保证收购的电价；另一种是超过35亿千瓦时以上电量部分的电价。超过35千瓦时以上部分的电价，比较低，才2角多。从这个项目看，广西不但可以引进国外的先进技术设备，还可以学到国外先进管理经验。因为，从招标文件的技术要求来看，电厂主要设备是进口的；将来项目公司要委托一个运营管理公司来管理和运营这个电厂。而作为运营公司的组成是由法国电力公司和广西政府指定的部门组成，这个中外合营组成的运营管理公司当然以法国电力公司为主，但中方参加的股份是15%，从参与其管理的过程中，可以学到许多先进的管理经验，同时也便于这个电厂最后顺利的移交。伦敦至海峡隧道（高递铁路线）海峡隧道的工程使在伦敦至巴黎、伦敦至布鲁未尔以及从这些城市到欧洲其它城市之间铺设一条高速铁路成为可能，四家国际联合体被选中对此项目进行投标。利用空中和地面交通，要用四个多小时的时间才能从巴黎市中心到达伦敦市中心。但是，乘火车就能快得多，并且要比乘飞机、长途汽车和轮船感觉到更加宽敞和舒适。提供火车服务要通过一种合作经营来完成，这一合作经营的机构由英国、比利时和法国三家闽家铁路公司组成。火车服务方式是否成功将依赖于这三个国家是否都有高速铁路线。从巴黎至隧道的线路已完工；从布鲁塞尔至法国边界的线路在二年后也将完成；但在英国却没有高速铁路线、这意味这段线路的高速火车不能畅道无阻，要有一个小时才能从伦敦到达隧道，如果要铺设高速铁路线，这段旅程仅需30分钟，并且国际列车的运营能力将会成倍地增加。正在私有化的英国火车运输公司无力为线路支付40亿美元的开支，英国政府也拒绝提供这笔资金，这家公司感到应该通过私人部门来为项目融资。政府已要求对如下两方面进行投标：a）购买brityshrail在eurostar国际财团中的股份；b）建设这条线路。政府意识到这条铁路将会带来很强的竞争，因此，政府让国际联合体来为这条线路定价。项目将受环境制约。尽管火车最高速度可达到300公里／小时，但是噪音非常大，因此，实际时速将是225公里／小时。另一个有趣的方面是政府己承认新的铁路线将会带来总体的经济利益，原因是其它的和国内的火车可以在上面行驶，这将有助于改善这条线路上火车的服务质量，还可以减少从英国东南部到伦敦其它火车线路的阻塞现象。其结果，为了这一经济利益，政府将会付钱给国际联合体，政府已经列出了包括四个投标单位的小名单，政府与其中二家的谈判不久将会开始。在伦敦和巴黎间的直达列车服务将从下个月开始，旅程时间将需要3个小时；当英国的高速铁路线在2002年完工后，时间将缩短到2.5小时。这个项目的经验教训是什么呢？(1)．通过BOT方式，为基础设施项目筹集到大笔资金是可能的；(2)．如果一个项目符合政府的运输政策并具有多方面的经济利益，政府应该是愿意为这些利益付钱的，在这个基础上，新的基础设施建设预计在经济上是可行的；(3)．由于可以通过各种交通方式从伦敦至巴黎和其它城市，因而，竞争激烈程度将不断增强，政府已经让国际投标联合体未决定票价。希腊雅典新机场雅典机场位于城市住宅区内，不仅太小而且过于繁忙，其危险日益严重。前希腊政府希望建造一个更大的新机场，由于政府没有充裕的财力来建造这样一个机场，因而决定采用bot方式。此外，政府坚信私人投资者将比政府更快更好地完成项目，政府愿意让私营方按国际惯例经营机场。机场有三类各不相同的业务，每类都有不同程喳的规定：首先是商业服务一一一商场、饭店、停车场等等，投标人可自行决定从事此竞争性业务的哪些工作；第二是航空服务一一一燃料添加、提供饮食服务及地面管理这部分，既可受一定控制的独占经营，也可是切实可行的竞争性经营；第三是辅助设施一一一航运线终点、跑道、滑行道和高速公路这一部分完全垄断且必须完全严格规定。政府有优秀的专业顾问，他们帮助政府起草项目所需要的法律和条例。政府与此项目有密切关系，将在项目公司中拥有少数股权。政府将提供下列支持一一一土地、40年机场经营权和现金，其回报将按股东获得收益，也将按一定比例获取土地费用。政府组织了一个很好的招标程序，四个申请人被选中参与投标：政府与其中的两个进行了谈判，选择其中一个。之后，政府便倒台了。新的政府不如前政府对私营公司的支持，正寻求重新进行谈判。这个项目的经验教训有3点：(1)．即使有政府的支持和良好专业顾问，也需要大约2年的时间建立法律框架、获得土地权、进行bot项目合同的谈判；(2)．竞争性招标将带来良好的结果，但对于投标者而言费用较高