搜索
企业问题集成化解决专家美国政府采购——分析与借鉴欧美国家政府采购规模一般占年度GDP的10-15%。中国从1996年开始在部分地区进行政府采购制度改革工作试点。2014年的全美采购合同总额更是突破3万亿美元的大关，达到了3.32万亿美元，占GDP18%。2013年中国政府采购规模1.64万亿元，占GDP的比重2.88%，2014年全国政府采购规模为17305.34亿元，比2013年增加924.24亿元，增长5.6%，增幅下降11.6个百分点，占全国财政支出和GDP的比重分别为11.4%和2.7%。先看一组数字以上数字说明：1.我国政府采购的规模空间还很大；2.政府采购规模的大小与政府采购管理的规范透明以及管理能力正相关；3.我国政府在公共资源交易平台的建设之路还有很长一段路要走。一、概况美国是世界上最早实行政府采购制度的国家之一。美国政府采购立法可追溯到1791年，经200多年发展，美国并没有一部统一的政府采购法，但与政府采购相关的法律、法规已多达500多部。美国政府采购总体上分为国防采购和民用采购，最主要的有：《武装部队采购法案》（1947年），、《联邦财产及管理法案》（1949年），、《联邦政府采购政策办公室法案》、《小额采购业务法案》、《联邦采购合理化法案》、《合同竞争法案》、《合同纠纷法案》、《小企业法案》、《购买美国产品法》等。但都要统一执行《联邦采购条例》（1984年）的规定（FederalAcquisitionRegulation，FAR）。按照FAR等相关法律法规的规定，美国形成了一系列的机构负责政府采购的政策制定、执行和监管等。美国是一个联邦制国家，联邦的法律不适用于地方，但地方的政府采购法律不能违背联邦有关法律的精神。采购的组织形式有集中采购和分散采购两种，历史上经历了以集中采购方式为主转变为以分散采购方式为主的发展过程，目前联邦政府的集中程度不高，而且并不全是强制性的。美国联邦政府采购制度在采购方式的选择和应用上，存在两大原则：一是完全公开竞争原则，二是简化采购原则。这两大原则的共同运用和相辅相成，成为美国联邦政府采购的重要特点。1984年的美国《合同竞争法案》确立了完全公开竞争原则，要求所有采购项目，除部分例外情况外，都必须经过完全、充分、公开的竞争程序。完全公开竞争原则实施10年后，由于实践中认为这一原则过于严苛，使采购程序过于复杂，降低了采购效率。所以，1994年美国出台《联邦采购简化法案》，对《合同竞争法案》及其他法案进行了修订，确立了简化采购原则，大幅简化联邦采购程序，再次极大地改变了政府采购方式。完全公开竞争原则和简化采购原则的先后引入，代表着美国联邦政府采购制度的两次重大变革。二、机构及职责美国的行政体制：相互牵制的三足鼎立。（一）国会负责制定和通过有关政府采购的法律并对执法情况实施监督。国会对政府采购的立法始于1791年，当时的法律规定联邦政府采购合同要通过竞争方式订立。随着形势的变化，国会不断出台有关政府采购的法律，但至今美国并没有一部统一的政府采购法，目前涉及政府采购方面的法律有500多部。国会对联邦政府采购执法情况进行检查监督的机构有：众议院政府改革委员会技术与政府采购办公室和联邦会计（问责）总署（GAO，governmentaccountabilityoffice）。前者专门对政府采购中的腐败、欺诈等行为进行监督、检查或组织听证会，重点对象是联邦服务总署（GSA）。后者是国会的下属机构，直接对国会负责，该机构有权力对行政机关的采购计划进行评估，可以审阅所有的政府采购文件，为行政机关的采购计划提出建议，对政府采购项目进行审计。同时，GAO还是受理供应商投诉的最权威机构，每年受理1000多件政府采购投诉，是美国政府采购救济机制的重要组成部分。（二）联邦采购政策办公室(OFPP)联邦采购政策办公室(OFPP，OfficeofFederalProcurementPolicy，成立于1974年)依法成立，是总统行政和预算办公室(OMB，OfficeofManagementandBudget)下属的一个职能机构，现有25名工作人员，办公室主任由总统任命经参议院批准。OFPP为联邦政府采购的政策主管机构，主要职责是：制定政策，引导各政府部门建立政府采购机制。OFPP在美国政府采购政策制定中发挥核心作用。主要表现在：拟订有关法律草案，提出修改或制定法律的动议，代表政府各部门在国会立法时向国会反映意见和建议，组织制定联邦政府适用的采购法规，核批各部门依采购法规制定的补充规定，批准部门合同争议审理机构的设立等。该办公室是一个政策制定机构，不负责有关法律、法规执行监督事务。目前联邦政府机构（含政府设立的独立机构和公司），遵循的法规除有关政府采购的法律外，主要是《联邦采购条例》（FAR），该《条例》由《条例》本身及各部门的补充规章构成。《条例》由联邦采购政策办公室(OFPP)负责组织制定和修改工作。修改《条例》的组织领导和程序是：OFPP下设《条例》理事会，办公室主任为理事会主席，成员有国防部、服务总署和航天航空局的行政首长。理事会下设民用机构采购委员会和国防采购委员会，前者主要为服务总署署长，成员来自各部门，后者由国防部部长和航天航空局局长共同担任主席，成员主要来自国防机构。这两个委员会下各设若干个小组。若一个小组提出修改《条例》，修改意见经两个委员会讨论，达成一致意见后报理事会，由理事会决定是否签署。如理事会无法作出决定，则由理事会主席裁定，但这种情况很少发生。（三）联邦政府总务署（GSA）联邦政府总务署（GSA）依法成立，负责联邦政府部门部分通用商品及有关服务的集中采购工作，并可以依据《条例》制定部门采购规则，但在颁布前要获得联邦采购政策办公室的核准。（四）联邦各部门除联邦政府总务署（GSA）、国防部外，其他部门都是依法自主开展采购活动的分散采购机构。各机构首长还可以依据《条例》制定部门规章，但在颁布前同样要获得联邦采购政策办公室的核准。（五）联邦附属机构主要是为社会提供公共服务的企业、科研院校、协会等。这些机构也要实行政府采购制度。（六）联邦索赔法院负责涉及政府采购行政赔偿案件的裁定事务，包括税收争议和政府采购合同争议等。该法院现有17名普通法官，6名高级法官。这些法官均由总统任命，参议院批准，任期15年，可以连任。此外，美国还存在各类为政府采购活动服务的中介机构，主要是为政府采购提供咨询、涉及服务的公司、律师事务所，没有专门的招标中介组织。三、政策功能美国政府采购要实现的目标有八个，即：竞争、正直、透明、高效率、用户满意、物有所值、财富分配及一致性。这些目标中，有些是相互矛盾的，要追求一些目标又不想放弃其他目标是不可能的，只能根据情况的变化确定和选择主要的目标，这也是美国政府采购法律法规经常修改的主要原因。在这些目标中，竞争、正直和透明是最主要的。在实践中，美国联邦政府当前实施的主要目标是：最高的质量，最低的成本，最短的时间，最广泛的竞争，实现社会经济政策，降低采购风险，维护政府信誉等。有些州政府的目标更为简明，例如衣阿华州政府采购的目标是“通过竞争用好纳税人的钱，竞争中对私营企业公平对待”。联邦政府利用政府采购手段实现的主要社会经济目标有：一是购买美国产品。美国国会于1933年颁布了《购买美国产品法》，要求美国联邦政府采购要购买美国产品，并明确原产地规则具体界定美国产品。二是扶持中小企业。10万美元以下的政府采购合同，要优先考虑中小企业，通过价格优惠方式对中小企业给予照顾。中型企业的价格优惠幅度为6％，小型企业为12％。三是其他目标，包括提供就业机会，保护特殊产业，对外限制（如禁止对美国不友好国家的产品进入美国市场）等。美国政府采购市场开放后，贸易协议法规定《购买美国产品法》不适用于对等开放的国家和地区，对其他国家和地区仍然有效，同时还规定，低于开放门槛价的采购项目（货物为13万特别提款权，约合17万美元），仍应购买美国产品。州政府也有政策目标，例如衣阿华州的政府采购未对外开放，当前实施的政策目标与联邦政府相似，主要有：每年合同总额的10%应授予小企业。小企业由专门机构认定，标准是雇员不足21人、年营业额在300万美元以下的企业，目前有1200多家，主要是由妇女、少数民族和残疾人开办的企业。在实际执行中只有4%～5%的合同授予了小企业。劳改产品在同等条件下要优先采购，但在实际执行中争议很大。本州企业要同等优先。购买本国车要给予5%的优惠等。四、采购模式美国联邦政府实行适度集中、分散为主的采购组织形式。除国防采购外，民用机构的集中采购部门为联邦政府总务署（GSA）。联邦服务总署成立于1949年，当时联邦政府采购的集中程度比较高。主要原因是：每一个政府部门在成立时均被授予了特定职能，采购事务是次要职责，为了让各部门集中人力和精力做好主要工作，次要职能应当让一个独立的机构统一承担。当前服务总署负责的集中采购事务非常有限。联邦政府总务署（GSA）由大集中走向适度集中的主要原因：一是市场丰富，各部门有不同的需求；二是由部门自行采购能够保证及时性；三是部门采购能从私人企业获得更好的待遇。联邦政府总务署（GSA）共有14000多名工作人员，采购是其职能之一，大约有2400人与此项工作有关。服务总署的采购范围包括三个方面：一是公共用房。通过购买和租赁方式，为政府各部门提供办公用房和其他不动产，并负责部分建筑物的维修。二是供应服务。包括购买某些备用品、办公家具、纺织品、电力、小工具、车辆等。三是技术服务。主要是为各部门提供信息技术和网络服务。在现行服务总署的采购项目中，有些项目并非强制性的，用户单位可以自行采购。服务总署主要的采购形式是招标定点，各用户单位依据统一的格式合同与定点单位订立合同。分散采购部门主要是自行开展采购活动，也可以将采购事务委托服务总署承办，小部门还可以委托大部门代办。分散采购部门委托服务总署时，要缴纳一定费用，具体标准依对象而定，一般产品为合同金额的1%，信息产品为7%。服务总署收取的费用主要用于日常业务开支和支付职员工资。在实践中，分散采购部门很少委托给服务总署。目前，服务总署非常重视服务质量，努力维持现有的采购范围，并争取代理业务。五、采购方式美国联邦政府使用的采购方式主要有：（一）简化方式适用于10万美元以下的采购项目，具体形式有政府信用卡、订单及采购协议。无论何种形式，对于2500美元以下的小额采购，不管向任何公司采购，均无须考虑竞争和价格问题。对于2500美元至10万美元之间的采购项目，必须以最大程度的竞争向小企业采购。（二）密封投标方式即公开招标采购方式。适用于采购单位需要清楚、准确和全面表述采购需求的项目。评标标准主要是价格以及与价格有关的因素。这种方式因成本较高等原因，实践中不常用。（三）谈判采购方式包括竞争性谈判和非竞争性谈判（即单一来源采购方式）两种形式。竞争性谈判适用于征求建议书或评标标准包括价格因素和非价格因素的采购项目。由于这种采购方式更为灵活，质量有保证且采购成本低于密封投标方式，还能更好地实现社会经济目标，因而，成为常用的采购方式。衣阿华州的采购方式要求充分体现竞争原则。主要方式有六种：一是州级合同。即通过竞争定点定价，定点期可长可短，但价格是固定的。二是联合合同。即参加州际采购联盟，利用规模优势，减少采购成本，加强合作。目前美国的州际采购联盟有三个：电脑、药品和电子产品。三是招标采购。适用于2500美元以上的通用商品和设备。四是竞拍。采用网上报价，在规定期限内报价最低者中标。该方式还处于试点期。五是竞争性谈判。适用于复杂的商品和服务。采用这种方式时，需要得到专家的协助，评标小组成员一般为5～9人，价格因素在评标时所占的比重为20%～40%。六是非正式采购方式。主要是指合同单价在2500美元以下的小额采购。具体形式包括授予采购官员直接采购、询价或使用采购卡等。采购卡的金额通常是固定的，如衣阿华州立大学的采购卡，每卡的使用金额为10000美元。六、投诉处理供应商对联邦政府部门采购合同有争议的，可以通过下列方式解决：（一）向合同争议委员会