第二讲 公共管理的理论与实践

第二讲公共管理的理论与实践的发展学习要点：公共管理的管理学思想渊源公共管理的经济学思想渊源公共管理学科的发展历程对新公共管理的评析各国的新公共管理实践第一节公共管理学的理论渊源•一、管理理论•（一）古典学派理论•（二）行为学派理论•（三）决策学派理论•（四）系统学派理论•（五）新管理主义理论•（一）古典学派理论代表人物：费里德里克·泰勒（FrederickW.Taylor)——科学管理理论关注的焦点：“效率”和“经济”对公共管理学的启示：管理作为一种纯手段性的活动具有共通性，它所包含的一系列原则，既可用于私营企业，也适用于公共部门。法约尔：欧洲古典管理理论的创始人,被称为“管理过程理论之父”。韦伯：“组织理论之父”•（二）行为学派理论•代表人物：乔治·埃尔顿·梅奥（J.E.Mayo)——霍桑试验《工业文明的社会问题》•主要贡献:倡导人际关系学说。霍桑试验用“社会人”的概念取代了“经济人”的概念，证实了人不是单纯追求经济利益的，生产效率主要取决于士气的高低。同时将非正式组织的概念引入管理学。•（三）决策学派理论•代表人物：赫伯特·A.西蒙（HerbertA.Simon）《行政行为──在行政组织中决策程序的研究》主要贡献：西蒙指出，决策在行政中处于中心地位，管理就是决策。决策在管理的各个层面存在，但在领导高层尤为重要。•查尔斯·林德布洛姆：渐进决策理论，认为政策的大起大落不可取，因为这会危及社会的稳定，新政策应该只是对以往政策的小小修正。•（四）系统学派理论•代表人物：切斯特·巴纳德（ChesterI.Barnard）《经理人员的职能》•主要贡献：将组织视为一个协作系统，包含三个要素：信息交流；作贡献的意愿；共同的目的。•20世纪60-70年代，系统学派又发展出两大理论：一是生态理论；二是权变理论。•巴纳德：“现代管理理论之父”•德鲁克：“现代管理学之父”•（五）新管理主义理论•20世纪80年代以后在信息革命背景下产生的，还处于发展变化过程中。•主要内容包括：1、企业再造理论2、虚拟企业3、学习型组织•二、当代经济学理论•（一）公共选择理论•（二）政府失败论•（三）代理理论和交易费用理论•（一）公共选择理论•产生于20世纪40年代末，到60年代末形成一种学术思潮。其宗旨是要把市场制度中的人类行为与政治制度中的政府行为纳入同一分析的轨道，即经济人模式，从而修正传统经济学把政治制度置于经济分析之外的理论缺陷。•代表人物：詹姆斯·布坎南（James.M.Buchanan)•公共选择：通过集体行动和政治过程来决定资源在公共领域的分配，是人们选择通过民主政治过程，将个人的私人选择转化为集体选择的一种过程或机制。•公共选择具有三个规定性：集体性；规则性；非市场性。•公共选择理论是一种以经济学的方法和工具,研究政治过程和政治参与者行为选择的介于经济学和政治学之间新兴交叉学科。它是运用经济学的分析方法来研究政治决策机制如何运作的理论。•詹姆斯·布坎南：公共选择是政治上的观点，它以经济学家的工具和方法大量应用于集体或非市场决策而产生。丹尼斯·缪勒：公共选择理论可以定义为非市场决策的经济研究，或者简单地定义为把经济学应用于政治科学。•公共选择理论的主要假设是经济人假设•公共选择理论认为，人类社会由两个市场组成，一个是经济市场，另一个是政治市场。•（二）政府失败论•所谓“政府失败”，是指个人对公共物品的需求在现代代议制民主政治中得不到很好满足，公共部门在提供公共物品时趋向于浪费和滥用资源，公共支出成本规模过大或者效率降低，政府的活动达不到预期的目的这样一些情况。•“政府失败”是公共选择学派在分析市场经济条件下政府干预行为局限性或非市场缺陷时所涉及的一个主题，也是公共选择理论的一个核心论题。即公共选择理论实际上提出的是一种政府失败理论。政府干预行为的局限性的表现及其原因表现：•1、公共决策失效•2、政府工作机构的低效率•3、政府的内部性与扩张•4、政府的寻租活动•讨论：公共决策失效及政府工作机构低效率的原因在布坎南等人看来，导致公共决策失效的原因是多方面的：•（1）社会上实际并不存在作为政府决策目标的所谓的公共利益；•（2）即使现实社会中存在着某种意义上的公共利益，但现有的公共决策机制却因其自身的内在缺陷而难以达到实现这种利益的目的；•（3）决策信息的不完全性；•（4）选民的“短见效应”；•（5）选民的“理性而无知”。•政府工作机构的低效率的原因：•（1）缺乏竞争性压力；•（2）没有降低成本的激励机制；•（3）缺乏监督信息。政府的内部性与扩张•政府的内部性（internalities），是指公共机构尤其是政府部门及其官员追求自身利益或组织自身的目标而非公共利益或社会福利。•政府部门的扩张包括政府部门组成人员的增加和政府部门支出水平的增长。政府的寻租活动•寻租（Rent-seeking）活动是指人类社会中非生产性的追求经济利益活动，或者说是指那种维护既得的经济利益或是对既得利益进行再分配的非生产性活动。•寻租是政府干预的副产品。当政府干预市场时，就会带来以“租金”形式出现的经济利益。寻租是指用较低的贿赂成本获取较高的收益或超额利润。寻租活动是现实中政府失败的具体表现。•现代社会中的寻租活动，主要是利用行政法律的手段来阻碍生产要素在不同产业之间自由流动、自由竞争，以维护和攫取既得利益。•讨论：政府寻租活动的弊端（三）代理理论和交易费用理论•1、代理理论（AgentTheory）•代理理论的一个基本假定是处于委托—代理关系的双方都是效用最大化者。•委托—代理关系的核心，是委托方如何将代理人的行为限制在符合委托人利益的范围内。它所关注的主要有三个问题：•一是代理人的选择和对代理人的激励•二是减少“代理成本”或由代理所引起的资源耗费•三是签订最优合同，防止双方尤其是代理方寻机违约为自己谋利•2、交易费用理论（Transactioncosttheory）•交易费用理论是整个现代产权理论大厦的基础。1937年，经济学家罗纳德·科斯(Ronald·Cosas)在《企业的性质》一文中首次提出交易费用理论。•交易费用理论，是用制度比较分析方法研究经济组织制度的理论。在新制度经济学看来，所谓交易费用是指所有与制度或组织的建立、变迁和使用有关的费用。•交易费用理论关注的焦点，是如何降低交易费用第二节公共管理学科的发展历程•1887年之前，公共管理仅处于前学科时期•1887年之后，公共管理进入学科前期——行政学阶段•根据历史分期的方法，我们倾向于欧文·休斯的标准，将公共管理总体上分为公共行政（1887-20世纪70年代末）和公共管理（1980年至今）两大时期。•对于公共行政时期，依据学科研究的焦点和方法不同，大致可分为两个具体的阶段：一是传统公共行政学（1887-1960）；二是新公共行政学（1960-1980）。•公共行政学科关注的核心是政府机构的运行问题，争议的焦点主要是政治与行政的关系；•公共管理学科关注的核心是公共管理职能在政府与其他组织、其他方面（包括市场、社会）之间的分配，以及公共管理品质的提升。•公共管理作为一个新的时期，与公共行政时期的主要区别在于：不仅关注政府运行，也关注其他公共管理主体的活动及其与外部环境的关系；不仅关注政治与行政的关系，也注重当代经济学、管理学的理论以及工商企业管理经验的引进。•在实践上，公共管理学主要力图解决三个问题：•第一，重新调整政府与社会，政府与市场的关系，减少政府职能，以求政府只管那些应该由自己来管的事情，力争管的少一些，但要管的好一些；•第二，尽可能实现社会自治，鼓励公共管理社会化，即利用市场和社会的力量来提供公共服务，以弥补政府自身财力的不足；•第三，改革政府部门内部的管理体制，包括尽可能地在一些部门引进竞争机制，以提高政府部门的工作效率和为社会服务的质量，从而使政府从根本上走出财政危机、管理危机和信任危机的困境。第三节对新公共管理的评析•“新公共管理”（NewPublicManagement，NPM）一般指20世纪80年代以来在美国等国家出现的关于行政改革的理论和实践模式。•新公共管理主要体现了商业（企业）管理途径（即B-途径）的公共管理理念。•新公共管理的核心思想是：把私人部门的管理手段和市场激励结构引入公共部门和公共服务之中，其目标不只是在公共行政内部作技术上的专业化努力，也不只是对公共部门进行改革，而主要是让公共部门从转化机制入手，从根本上改变政府与社会的关系，最终以新的公共管理模式取代传统的官僚制模式。一、主要工业化国家的新公共管理实践（自学）•英国新右派的政府改革•美国的新治理•其他（澳大利亚和新西兰、欧洲大陆各国）•各国新公共管理实践的共同特点•当前西方政府改革的新动向二、对新公共管理的评析•（一）新公共管理的时代特征•1、新公共管理既是解决西方社会现实问题的产物，也是对公共管理的时代要求积极回应的产物。•2、它体现了国家与社会，政府与市场关系的新格局。•3、它反映了政府职能定位发生根本转变的趋势。•（二）新公共管理的“解题”特色•新公共管理在化解西方政府运行面临的问题或困境所表现出来的特色，集中体现在“谁来管理”以及“如何管理”这两个方面。•“谁来管理”：尽可能实现社会自我管理（社会自治）•“如何管理”：新公共管理的基本思路——引进市场竞争机制和私部门成功的管理经验和手段；全面降低管理成本；提高管理效益。•（三）新公共管理的理论困难与受到的批评•1、新公共管理在理论上的主要困难是“公共性”与管理主义的两难选择；•2、新公共管理面临的主要批评是其沉溺于市场基本教义（Marketfundamentalism）。•（四）新公共管理的借鉴意义•1、必须加大政府体制创新的力度，切实转变政府职能，尽快改变政府垄断公共物品的供给的局面；•2、充分认识市场机制是改善政府绩效的一个有效手段，引入竞争机制，用市场的力量改造政府，提高政府的工作效率；•3、必须增强政府公务员的管理和服务意识，重塑政府与社会的关系；•4、注意研究借鉴当代企业管理领域发展起来的管理经验、原则、方法和技术，实现由传统行政管理模式向当代新公共管理模式的转变。•课后思考：•你对新公共管理思潮和实践模式有何评价？