社会卫生政策分析

社会卫生政策分析socialhealthpolicyanalysis同济医学院社会医学系FacultyofsocialmedicineofTongjimedicalcollege2outline•Generaldescription•Commonmethodsofhealthpolicyanalysis•Formulation,implementationandevaluationofhealthpolicyanalysis3第一节概述Generaldescription•卫生政策分析（healthpolicyanalysis）是政府为解决卫生问题而进行的政策本质、产生原因及实施效果的研究，它是一个系统、连续的过程，贯穿于政策制订的各个环节，用于社会卫生策略及卫生措施的研究及制订。4一、政策的本质与功能（essenceandfunctionsofpolicy）（一）政策本质(essenceofpolicy)政策（policy）是国家机关、政党及其他政治团体在特定时期为实现或服务于一定社会政治、经济、文化目标所采取的政治行为或规定的行动准则，是一系列谋略、法令、措施、方法、条例等的总称。5政策具有以下几个方面的特征：•利益倾向：代表本阶级的利益•目标取向：明确的目标•合法性：涉及对象的认可和接受•权威性：政策的强制性•功能多样性：正功能和负功能；显功能和潜功能；可预测的功能和不可预测的功能。（计划生育政策）•价值取向：制定者价值观的影响。如公平与效率。•过程及阶段性：政策制定阶段和政策执行阶段。6（二）政策的主要功能（mainfunctionsofpolicy）•导向功能（orientation）为解决某个社会问题，通过政策对人们的行为和事物的发展加以引导。行为方面的导向和观念上的导向（办医院向管医院）；直接引导和间接引导；正向导向功能和负向导向功能（社区卫生服务建设，门诊搬家，切入点：社区医疗）。7•调控功能（control）政府运用政策，对社会公共事务中出现的各种利益矛盾进行调节和控制（价格、信贷等经济手段），如医疗保险政策。直接调控和间接调控•利益分配功能（benefitallocation）需要政策来调节利益关系，以减少各个集团之间利益冲突（卫生资源配置问题）。8二、政策分析理论和原则（theoriesandprinciplesofpolicyanalysis）（一）公共选择理论（publicchoicetheory）按照美国学者C.沃尔夫的观点，公共政策干预的主要理由在于市场存在着缺陷，并可能发生市场失灵；市场失灵（marketfailure）：是指由于市场机制本身的某些缺陷和外部环境的某些限制，使单纯的市场机制无法把资源有效地配置到最佳状态，即经济学的“帕累托最优”状态；9帕累托最优（Paretooptimum）：是指经济中的资源配置已经达到了这样一种状态，即在这种状态下，资源配置的改变至少不会在任何一个人效用水平下降的情况下使其他人的效用水平有所提高。处于这种状态的资源配置就实现了帕累托最优。反之，如果经济上可以不减少某个人效用的情况下，通过资源的重新配置而提高其他人的效用，则这种资源配置状态称为帕累托无效率（Paretoinefficiency）。10•为了弥补市场在资源配置等方面的失灵，政府必须介入，并采取相应的政策对市场进行干预；•社会成员通过某种政治程序或以公共政策形式出现的这种非市场的解决（市场失灵）方式称为公共选择过程，实际上就是对各种公共物品（publicgoods）的供给问题做出决策，而政府干预就是公共选择过程的具体形式。11（二）政策分析原则（principlesofpolicyanalysis）•系统原则（systemicprinciple）政策本身就是一个系统,政策分析要考虑局部与整体、内部和外部、眼前和长远利益、主要目的和次要目的关系。卫生改革是市场经济改革有机组成。非典问题。•预测原则（predictableprinciple）制订政策是对未来行为所作的一种设想，远景规划，十五规划。12•协调原则（concertedprinciple）政策出台，是利益相互妥协的结果。公共政策协调的最基本特征是利益的协调，包括不同人、不同事物间互斥利益的协调；•多样性原则（principleofdiversity）多样性是一个系统的可能状态的数量；13•分解综合原则（principleofdisassemblyandsynthesis）在把握政策系统整体的前提下，进行科学的分解和综合•民主原则（democraticprinciple）公共政策保障人民在国家政治、经济、文化等各个生活领域中，享有同等的权利与公平的利益分配，参政议政，参与决策。14三、政策分析的框架和要素(frameandelementsofhealthpolicyanalysis)（一）政策分析的框架公共政策问题的构建公共政策方案的制定与通过公共政策内容的实施公共政策效果的评价15（二）政策分析的要素•政策问题：来自大量社会问题，如爱滋病的流行•政策目标：希望取得的结果或者完成的任务•政策方案：实现目标的具体手段、对策或者措施•政策模型：复杂问题变成易于处理的简单模式•政策资源：利益各方显示其政治影响力的基础•政策评价标准：技术理性、经济理性、法律理性、社会理性、实质理性(荻辛)•政策效果：取得的成果•政策环境：外在的制约和影响因素•政策信息：信息的收集、传递、加工、使用和反馈16四、政治决策模型（politicaldecision-makingmodels）（一）理性决策模型（rationaldecision-makingmodel）又称为科学决策模型，即奉行最大化原则，抉择最优方案、谋求最大利益；强调面对的是一个既定的问题，决策者目标明确，而且该问题有两个以上可供选择的解决方案，能够准确地预测出每个方案在不同的客观条件下产生的结果。17（二）渐进决策模型（gradualdecision-makingmodel）特点：①采用不断尝试的方法，找出满意的结果②从若干个相差不大的方案中选择相对较好的方案③使利益相关集团达成共识，协调各种冲突的目标渐进决策模型能及时纠正错误，比较稳妥，容易控制18（三）精英决策模型（estatedecision-makingmodel）精英决策模型，是将公共政策看成是反映占统治地位的精英们的价值和偏好的一种决策理论。该模型认为：①只有少数掌权的人为社会分配价值②群众对社会的影响可以忽略③占统治地位的精英们决定公共政策，然后由政府机构和官员加以实施精英决策模型不适用于大众参政议政程度较高的社会19（四）集团决策模型（groupdecision-makingmodels）•集团决策模型强调利益集团之间的相互作用，认为政策是利益集团之间争斗所达到的平衡；•优点：充分考虑利益集团在决策过程中的作用，对分析和处理具有利益冲突的各种政治、经济和社会行为有较好的作用，但过分夸大了集团的重要性，低估了决策者的作用及其他因素的影响；20（五）系统决策模型（systemicdecision-makingmodel）•系统决策模型从系统论的观点出发，把政策视为政治系统对来自环境需求的反应；•政治系统是复杂的，按照系统论的观点，可以把政治过程看作一个黑箱，人们不需要详细研究其具体结构，只需要了解投入和产出，了解政策制订系统与环境的作用，而这种相互影响是一个动态的过程；•在稳定的环境里，政治系统的反应可以是渐进性地修改政策；而在快速变迁的环境中，则需要对政治系统进行彻底的变革；21第二节卫生政策分析方法commonmethodsofpolicyanalysis•利益相关集团分析（stakeholderanalysis）•政策图解法（politicalmapping）•政策网络分析（policynetworkanalysis）•场力分析法（force-fieldanalysis）•SWOT分析（SWOTanalysis）22一、利益相关者分析（stakeholderanalysis）（一）利益相关者（stakeholder）利益相关者是指某些人、团体或者机构，他们能够改变某个政策的目标，影响政策目标的实现；或是当政策目标实现后，他们的利益会受到影响。23一所医院打算降低某些医疗服务项目的收费价格政府：违反价格政策其他医院：加剧竞争群众：医疗费用下降媒体：新闻亮点24（二）利益相关集团分析的意义制订一个政策，实现政策的目标，一定要考虑利益相关集团的利益，否则就会导致政策目标的削弱或者失败。•某些利益相关集团所处地位非常有力，能够加强或者削弱决策者的自主权，如政府；•某些集团支持态度很坚决，决策者应当特别注意这些集团，与其保持密切联系，以获得足够的支持，如群众；•某些集团可能会影响决策的方向或者政策目标，如媒体。关注两点：各个集团的利益和影响组织决策的力量，即所能动用的资源25（三）利益相关集团分析的4个步骤确定利益相关集团估计利益相关集团的利益以及政策目标对其利益的可能影响评价利益相关集团动用资源的能力判断各个利益相关集团的立场26（四）利益相关集团分析的优缺点•使决策者更好地了解，哪些人、哪些团体可能影响决策，他们的利益和他们所拥有的资源如何，估计这些集团影响力的大小，从而使决策者心中有数，对重要的集团加以关注，保证政策目标的实现；•由于利益相关集团分析更多地关注了各个集团本身，对于可能影响决策的所有团体缺乏一个整体的了解；利益相关集团分析常在政策分析的前期进行27（五）利益相关集团分析实例以英国政府资助的项目—提高贫困地区结核病患者的发现率为例。在我国很多地区，尤其是贫困农村，结核病仍然是威胁地区居民健康的主要病因。原因在于很多结核病人没有被发现，所以提高结核病人的发现率，就成为控制结核病的一个关键因素。28利益相关集团集团的利益资源动用资源能力立场病人（病情轻，尚能劳动）不去就医，能挺就挺不完整的信息一些家产没有金钱不会动用家产不去就医，无法发现病人（病情重，丧失劳动力）希望赶快治好不完整的信息一些家产变卖家产去治病去就医，可能发现家人希望患者康复不完整的信息一些家产变卖家产治病——社区邻里害怕传染信息提供治疗线索可能发现社区领导者劝患者就医信息和社会地位提供治疗线索，宣传结核危害可能发现当地卫生工作者通过治疗获取经济效益信息、社会地位、影响力转送患者到专业机构治疗可能发现卫生防疫部门控制结核病发生和蔓延信息、社会地位、技术为合乎条件的患者免费治疗发现综合医院通过治疗病人获得经济效益信息、社会地位、技术提供治疗发现专业医院控制结核病的发生和蔓延信息、社会地位、技术提供治疗发现媒体提供新闻热点，获得群众关注，信息提供治疗线索，包括免费治疗地点，医生选择帮助发现29二、政策图解法（politicalmapping）•宏观政策图解法•微观政策图解法•政策网络分析国家大政方针如法律的制定微观领域如卫生部的规章制度制定30（一）宏观政策图解法（macro-politicalmapping）宏观政策图解法，就是借助地图图解，找出主要的利益相关集团，并在地图上标注出他们之间以及他们和政策制订者之间的相互关系，以达到简化环境因素，精简信息量的目的；地图中央：政策制订者纵轴：各个可能的政策参与者横轴：团体对政策制订者的支持程度，越靠近中央，支持程度越高，反之越低31政策图解分析要考虑两个重要的变量1.政策参与者是支持还是反对该政策的制订①该团体基本同意政策博奕的根本规则；②该团体同意新政策的目标、目的和策略；③该团体对于政策制订者和执行者完成目标的权力至关重要；④该团体对于实施某些重大政策具有影响力；⑤该团体可以获得很多好处2.政策参与者是处在政策制订者左边还是右边基本上依据的是主观判断，根据研究的目的，把保守派和改革派、左派和右派区分开来32反对者支持者反对者外部参与者世界银行IMFUSAID私有银行国际投资立场反抗法律反对道义支持核心支持道义支持法律反对反抗社会团体城市中产阶级城市工人小农户大农户企业家政党促进民主党全国联盟真正自由党