第四章 公共政策的本质、构成与功能

第四章公共政策的本质、构成与功能第一节什么是公共政策第一节什么是公共政策一、公共政策的定义1．西方学者的定义伍德罗•威尔逊（Woodrew.Wilson）认为，公共政策是由政治家（具有立法权者）制定的并由行政人员（国家公务人员）执行的法律和法规。首先，威尔逊将政策界定为“法律和法规”，排除了政府大型计划、政府首脑的指示报告、会议决议文件和政府某种特定意图等政策范围。其次，制定政策的人不只限于政治家，直接或间接参与政策制定的还有公众、社会不同阶层和各利益团体的代表，以及政府机构的一些公务人员。再次，执行政策的人也不仅限于国家公务人员，还应包括一些政治家、司法人员和有关群众。再次，公共政策的表现形式多种多样，其范围远比法律法规更为宽泛。第一节什么是公共政策一、公共政策的定义1．西方学者的定义哈罗德•拉斯维尔(HaroldD．Lasswell)认为，公共政策是“一种含有目标、价值和策略的大型计划。”这种定义强调了公共政策的设计功能及其目标取向，具有一定的道理，因为理性的政策制定通常会有科学的论证和合理的程序。但是，行动计划和方案难以涵盖所有的公共政策，而且，把目标要素作为公共政策的必要条件也欠妥当，因为公共政策的目标有时并不十分明确。第一节什么是公共政策一、公共政策的定义1．西方学者的定义戴维•伊斯顿（DavidEasten）认为“公共政策是对全社会的价值作权威性分配。”这种定义侧重的是公共政策的价值分配功能。但这种理解至少忽视了公共政策除分配之外的其它功能。第一节什么是公共政策一、公共政策的定义1．西方学者的定义托马斯•戴伊（ThomasR．Dye）认为“凡是政府决定做的或决定不做的事情就是公共政策”。首先，戴伊明确说明了公共政策制定的行动主体是政府。其次，这一界定侧重了政府的做为和无为，突出了公共政策的行为特征，说明公共政策不仅涉及政府所采取的行动，而且还涉及政府决定停止的行动和根本没有做的行动。第一节什么是公共政策一、公共政策的定义1．西方学者的定义威廉·詹金斯把公共政策定义为：由政治行动主体或行动主体团体在特定的情境中制定的一组相关联的决策，包括目标选择、实现目标的手段，这些政策原则上是行动主体力所能及的。该定义有三个闪光点。第一，詹金斯把公共政策制定看作是一个过程，不像戴伊把其定义为一个选择。第二，詹金斯同时明确地认定，公共政策是“一组相互关联的决策”。第三，詹金斯提出，就政府而言，公共政策制定是一种“目标导向”的行为。第一节什么是公共政策一、公共政策的定义1．西方学者的定义詹姆斯·安德森把政策描述为某一行动主体或一群行动主体解决问题或相关事务的一个有意识的行动过程。安德森的定义比戴伊和詹金斯的定义增加了两个补充的元素。第一，它指出政策制定通常由几群行动主体而不是一群行动主体或单独的行动主体来实现。第二，安德森的定义强调了政府行动与对问题的出现或其他必备行动的洞察力之间的关联性。第一节什么是公共政策一、公共政策的定义2．我国学者关于“政策”的定义《政策科学》（孙光著）：“政策是国家和政党为了实现一定的总目标而确定的行动准则，它表现为对人们的利益进行分配和调节的政治措施和复杂过程”。《政策学研究》（王福生著）：政策可以解释为“人们为实现某一目标而确定的行为准则和谋略”，“简言之，政策就是治党治国的规则和方略”。第一节什么是公共政策一、公共政策的定义2．我国学者关于“政策”的定义《政策科学导论》（张金马主编）：“党和政府用以规范、引导有关机构团体和个人行为的准则或指南。其表现形式有法律、规章、行政命令、政府首脑的书面或口头声明和指示以及行动计划与策略等”。《试论公共决策的现代化》（宁骚著）：“公共政策是公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标、以实现公共利益的方案”。第一节什么是公共政策一、公共政策的定义2．我国学者关于“政策”的定义《公共政策》(林水波、张世贤)：公共政策是指“政府选择作为或不作为的行为”（这类似于戴伊的政策定义）。《公共政策》（伍启元）：“公共政策是政府所采取对公私行动的指引”。第一节什么是公共政策一、公共政策的定义2．我国学者关于“政策”的定义我们认为：政策是国家机关、政党及其他政治团体在特定时期为实现或服务于一定社会政治、经济、文化目标所采取的政治行为或规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例等的总称。第一节什么是公共政策一、公共政策的定义３．正确把握“政策”的内涵第一，政策主体。第二，目标取向。第三，活动过程。第四，行为规范。第四章公共政策的本质、构成与功能第二节公共政策的本质和特征第二节公共政策的本质和特征一、政策的本质１．政策是阶级意志、利益的集中体现和表达。2．政策服务于社会经济的发展。3．政策是各种利益关系的调节器。第二节公共政策的本质和特征二、政策的基本特征（一）公共性首先，从公共政策规范的内容上看，它面对的是社会公共问题，政府公共机构必须去解决这些社会公共问题。其次，在公共政策的制定上，它不是任何个人或者少数人组成的团体可以担负的责任，必须是代表全民的公共机构才有权力完成这一重大的使命。第二节公共政策的本质和特征二、政策的基本特征（二）价值选择性影响决策者行为的价值观可以概括为以下五方面：1．政治价值观2．组织价值观3．个人价值观4．公众价值观5．意识形态价值观第二节公共政策的本质和特征二、政策的基本特征（三）权威性公共政策的权威性是以其合法性为基础的，政策只有经过合法化的过程，才能具有对公众的约束力。第二节公共政策的本质和特征二、政策的基本特征（四）稳定性公共政策必须保持一定的稳定性。朝令夕改、变化无常的政策，是最不得人心的。第四章公共政策的本质、构成与功能第三节公共政策的类型与功能第三节公共政策的类型与功能一、公共政策的类型（一）元政策、基本政策、部门政策１．元政策元政策，或者叫总政策（以及总路线、总方针），是政策体系中管总的或者具有统摄性的政策，对其他各项政策起指导和规范的作用，是其他各项政策的出发点和基本依据，是政策主体用以指导一定历史时期全局性行动的高度原则性的指针。第三节公共政策的类型与功能一、公共政策的类型（一）元政策、基本政策、部门政策2．基本政策针对某一社会领域或社会生活某个基本方面制定的、在该领域或方面起全局性与战略性作用的政策，就是基本政策，又被称作基本国策、方针性政策、纲领性政策、根本政策。第三节公共政策的类型与功能一、公共政策的类型（一）元政策、基本政策、部门政策3．部门政策为在某一特定的部门贯彻基本政策而制定的具体行动方案和行为准则，被称作部门政策，也被称作具体政策或方面政策。第三节公共政策的类型与功能一、公共政策的类型（二）依政策的社会内容的不同所进行的分类1．政治政策２．经济政策３．社会政策４．教育、科技、文化政策第三节公共政策的类型与功能一、公共政策的类型（三）分配性政策、调节性政策、自我调节性政策和再分配性政策分配性政策涉及到将服务和利益分配给人口中特定部分的个人、团体、公司和社会，如公共学校义务教育政策。调节性政策与将限制与约束加之于个人和团体的行动有关，它减少那些受调节者的自由和权利，如征收个人收入所得税政策。自我调节性政策涉及到对某一事物或团体的限制或控制，它与调节性政策的不同之处在于它不是别的团体强加上来的，而是受调节的团体主动要求，并作为保护和促进自我利益的手段而出现的，如货币发行政策。再分配性政策涉及到政府在社会各阶级（层）或团体中进行有意识的财富、收入、财产或权利的转移分配，如城市居民最低生活保障政策。第三节公共政策的类型与功能二、政策的基本功能1．导向功能公共政策的导向功能具有两种作用方式，一是直接引导，二是间接引导。公共政策的导向功能从作用结果看，即有正向功能也有负向功能。第三节公共政策的类型与功能二、政策的基本功能2．管制功能（1）积极性管制（2）消极性管制第三节公共政策的类型与功能二、政策的基本功能3．调控功能公共政策的调控功能是指政府运用政策手段对社会生活中出现的利益冲突进行调节与控制。第三节公共政策的类型与功能二、政策的基本功能4．分配功能对社会公共利益进行分配是公共政策的本质特征。