《西方行政学说史》第一章 导论

西方行政学说史教学安排总课时56课时第一章导论6课时第二章传统公共行政14课时第三章新公共行政与政策科学12课时第四章新公共管理20课时第五章新公共服务4课时第一章导论一、西方行政学的产生1.“行政学”一词由德国学者斯坦因首次提出2.威尔逊的《行政（学）之研究》被认为是行政学的开山之作3.怀特的《行政学导论》和威洛比的《公共行政原理》标志行政学理论体系的正式形成二、西方行政学的发展历程（一）公共行政学的传统公共行政学的传统形成于20世纪20、30年代，其思想基础奠定于19世纪末、20世纪初，它的主导地位一直持续到20世纪60年代。1.传统公共行政的实践和理论基础（1）威尔逊的“行政(学)之研究”（2）韦伯的官僚制理论（3）科学管理学派的思想2．公共行政学传统的形成到了20世纪20、30年代，由于政府改革运动、科学管理运动和政治学中的新学科方向的推动，公共行政学的传统得以形成，其典型的标志是1926年在美国出版的两本权威的行政学教科书：怀特（LeonardD.White）的《行政学研究导论》和威洛比（WilliamF.Willoughby）的《公共行政学原理》。3．传统公共行政的基本特征休斯将传统公共行政模式的特征概括为四个基本方面：（1）政府按照等级制、官僚制原则进行组织，以提供政府机关正常运作的最佳方法；（2）政府一旦介入到某些政策领域内，它就可以通过官僚制组织结构成为商品和服务的直接提供者；（3）政治与行政能够相分离，以确保责任性；（4）认为公共行政是行政管理的一种特殊形式，因此，它需要一种终身制的、能够同样为任何政治领导人服务的职业官僚。彼德斯将传统公共行政的信条归结为六个方面：（1）政治中立的公务员制度，即公务员保持价值中立和非政治化；（2）政府部门内部实行层级制和规章制度式的管理；（3）政府内部组织的永久性与稳定性，即公务员终身职业和“社会契约”式的职业保障；（4）制度化的公务员制度，并把它作为一个法人团体进行管理；（5）尽可能做到结果的平等，即提供标准化、无偏私的管理与服务。从总体上看，传统公共行政模式具有如下五个基本特征：第一、公共事务治理的单一行为主体。第二、公共行政学采用制度或法理的研究方法，并以正式的政府组织机构（官僚体制）作为研究的主要领域。第三、政治－行政二分法成为公共行政学的理论基础。第四、公共行政学致力于行政管理的一般或普遍原则的探索。第五、公共行政学强调以效率原则作为最高标准。4．传统公共行政学的局限性第一,它采取一种形式主义的或静态的研究方法，只注重对官僚体制（正式政府组织机构）的分析，忽视了对非正式组织和行政管理过程的研究第二,它将政治与行政绝然分开，忽视了政治因素对管理过程的影响第三,它将丰富多彩的行政管理现象或活动仅仅抽象为若干的原理及原则；效率的标准则被不恰当地过分推崇（价值因素如公平标准则被忽视）（二）新公共行政与政策科学从20世纪40年代到60年代，可以说是对公共行政学传统的批评与该学科的转变时期。这种批评与转变的结果则是新公共行政学与政策科学（政策分析）的出现。1.对传统公共行政的批评战后对行政学传统的批评来自于各个方面，而最有影响的是如下两篇论著：一是罗伯特．达尔（RobertA．Dahl）的《公共行政学的三个问题》（载于美国《公共行政学评论》1947年第6期）；二是赫伯特.西蒙（HerbertA.Simon）的《行政行为：对行政组织决策过程的研究》一书（中文版译为《管理行为》）。2．“新公共行政学”1968年，由《公共行政学评论》的主编沃尔多所发起，一群青年行政学学者在雪城大学（SyracuseUniversity）的明诺布鲁克会场举行研讨会,会议的目标是弄清公共行政学的相关问题以及这个学科如何改变以迎接70年代的挑战。会议论文于1971年以《走向一种新公共行政学：明诺布鲁克观点》为书名结集出版，本书可以说是“新公共行政学”的宣言。新公共行政学以公平为核心，因而拒绝了传统行政学的一系列基本观点。它抛弃了政治－行政二分法的观点，抛弃传统的过于稳定的官僚体制，寻求具有灵活性的行政组织结构或官僚组织形式。这样，分权、权力下放、项目、组织发展、责任扩大、冲突和顾客至上是新公共行政学分析组织问题的一些基本概念。新公共行政学有更多是“规范的”，更少是“描述的”，更多“顾客－效果取向”，更少“体制取向”；更多是价值的（但不缺少任何科学性），更少“中立的”。3.政策科学的产生及发展几乎在与新公共行政学出现的同时，西方（美国）的行政学研究领域出现了另一个影响更深远、更广泛的趋势，即20世纪60年代末、70年代初兴起的政策科学或政策分析研究（其先导是40年代末50年代初拉斯韦尔和林德布洛姆的政策科学或政策分析思想）。（三）（新）公共管理1.公共管理（学）的理解自20世纪70年代末以来，公共管理（PublicManagement）在西方国家越来越成为一个时髦和受欢迎的术语，但是，西方国家对其理解则是宽泛和不确定的。一是将它等同于公共行政(学)，这是那些坚持传统范式的学者们即公共行政学派所主张的。例如，罗森布罗姆(DavidH.Rosenblom)的《公共行政学》就持这种看法。二是将“公共管理(学)”当作公共行政(学)的一个分支，即专门研究行政管理方法、技术与技巧的这一部分。这以奥特(J.StevenOtt)等人主编的《公共管理精华读物》(1991)为代表。三是将“公共管理”当作一种与传统的公共行政学、公共政策范式(途径)相竞争的新范式或新途径。这是目前许多学者的看法，如波齐曼(BarryBozeman)和斯特拉斯曼(JeffreyD.Straussman)的《公共管理战略》(1990)、雷尼(HalG·Rainey)的《理解和管理公共组织》(1991、1998)，休斯(OwenE.Hughes)的《公共管理与行政》(1994、1998)以及大量的“新公共管理”(NPM)或“管理主义”学者的著作(作者本人所持的也是这种观点)。在美国，公共管理研究起源于公共政策学派和公共选择学派。这些学派的学者从实证分析的角度研究政策管理、资源管理和项目管理问题，希望以此克服传统行政学过于“内视”和狭隘的研究弊端；但是，他们同时又意识到它需要某种和公共行政学相联但又有所区别的“传统行政学”。于是，将“行政”一词换成“管理”，将传统公共行政学在“公共管理”的名目下复活。对此，格雷姆和海斯评价到：此时的公共管理被看作是公共行政下面的一个较低层次的技术性领域，它“关注效率、责任、目标实现以及许多其它管理和技术问题”。20世纪70年代末开始兴起的新公共管理运动，之所以叫“新”，就是以此“公共管理”为参照系的。到90年代，公共管理研究得以继续发展，并汇聚了政策学派、公共行政、工商管理以及政治学等不同学科的学者。随着政府行政改革实践的不断丰富化，他们彼此从不同的角度研究公共管理问题，并促进彼此研究的沟通与对话，促进了公共管理研究内容的不断深化。美国行政学专家梅戈特女士认为，目前人们之所以倾向于使用公共管理而不是公共行政，其原因在于“公共行政在历史上与官僚机构及官僚联系密切”，而公共管理还注重公共事务在公共机构和非营利机构中完成任务。她认为，“那些致力于政策形成、政策执行和政策评估的过程都可以理解为公共管理”。休斯认为，从公共行政转变为公共管理意味着理论与实践上的重大变化：“公共行政”一词几乎完全和政府官僚体制相关，它侧重对政府内部事务的关注以及政府运作的命令和服从关系，强调的是过程、程序、符合规定以及将政策转化为行动和办公室管理；而公共管理则包括了公共行政，但公共事务管理并不仅仅限于传统的行政体制或政府机构，也不仅仅是服从命令和关注组织内部事务，它更关注战略、组织的广泛使命与目标、灵活的管理策略等更为广泛的内容，而且强调取得结果、改进技能和增强责任；更为主要的是，公共行政的概念在体制与观念中是根深蒂固的，以至于人们很难深入思考变革问题并付诸实践，一旦采用了管理的概念，紧接着就会相继发生一系列的变化，如对变革负有责任、外部关系、内部体制和政府本身的概念。因此，修斯认为，公共行政和公共管理彼此之间有所不同，二者没有从属关系，应把它们看作是两个相互竞争的典范。公共管理既与公共行政相区别，又与公共行政相联系。如果用行政管理、公共行政、公共管理这样三个阶段来划分人类社会事务治理模式的话，我们可以这样概括：在公私没有区分、国家体系内部缺乏合理的分工的专制社会时代，行政就是政治，其功能是依靠暴力和强制负责国家政务的处理，以维护统治者的利益；公共行政出现在私人领域与公共领域相分离、行政与政治相分离的现代社会，其功能是按照代议制民主体制、非人格化的法律体系、官僚制组织原则以及职业化的文官制度统揽社会公共事务，以实现统治者的统治利益和社会公共利益；公共管理则出现在公民社会自治能量与要求不断扩展、市场机制不断成熟与市场力量不断壮大、政府统揽公共事务的“不可治理性”危机日益加重的全球化和信息化时代，公共事务治理主体的多元化和治理工具的多样性，适应了当今时代公共事务日趋复杂化及其治理民主化的客观要求，体现了公共事务治理的“公共性”与“管理性”的有机统一，无论在合法性还是在社会资源方面，都为实现和增进公共利益开辟了新的途径。基于这种理解，学术界把公共管理界定为：以政府为核心的多元社会行为主体及其组成的网络化行动结构，为了最大限度地实现和增进公共利益，广泛运用各种方法和方式，在公共参与下对社会公共事务所实施的管理活动。2.（新）公共管理运动公共管理的产生与发展也是政府改革运动的产物。自20世纪70年代末开始，全球范围内掀起了一股持续性的公共行政改革浪潮。这场政府改革浪潮的实践动因，则在于当代世界各国政府普遍地遇到了前所未有的财政危机、管理危机和信任危机。尽管各国政府改革的侧重点与进度存在差异，但从总体上看，西方国家公共管理的发展经历了三个阶段：第一个阶段是20世纪70年代末至80年代的新公共管理运动。此时政府改革的主要方向是重新界定政府与市场的关系，表现为公共服务的私有化与民营化、放松政府对社会经济生活的规制，以及在公共部门中引入企业管理技术、市场竞争机制和激励机制，建立亲市场和顾客导向的政府。第二个阶段是20世纪80年代至90年代“打破官僚制”、“重塑政府”运动。改革的焦点是关注官僚制政府组织运行机制的有效性，如调整部门分工、减少管理层级、精兵简政、简化工作流程、撤消各种不必要的繁文缛节、更多地向基层下放权力或授权、推进人事和预算管理制度改革，以增强政府运作的灵活性与回应性。90年代中期以后，这种改革视角的侧重点转向利用日益普及的网络信息技术来全面“再造政府”，即通过公共部门的信息化，全面革新政府的组织结构与工作流程，建立集成化、无缝隙、虚拟化的政府运作平台，以提高政府管理与服务的效率，同时实现公民社会与政府之间的民主互动。第三个阶段是20世纪90年代中期以后的“治理运动”。这场运动主要以英国为代表的“第三条道路”的崛起，改革的焦点是关注民间自治与公共参与的力量、超越意识形态的对立、建立政府与市场及公民社会的信任与合作。此时关注的焦点，是根据公共事务的复杂性、多样性、动态性，建立一个市场自组织、社会自治理、分层级的政府治理以及它们之间彼此有效合作所形成的复杂性、多样性、动态性的公共事务治理体系。（四）新公共服务