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第九章社会救济法律制度1教学目的要求：•掌握社会救助的特点与功能以及社会救助的对象•了解我国社会救助体系•理解社会救助对反贫困的意义•掌握社会救助基金的筹集和使用•了解社会救助管理。2本章主要内容：•社会救助概述•社会救助与反贫困•社会救助体系•社会救助标准的确定•社会救助基金的筹集和使用•社会救助管理3本章重点、难点：•重点：社会救助的功能及对象，社会救助基金的筹集和使用•难点：社会救助标准的确定4第一节社会救助概述中国的城、乡最低生活保障制度（社会救助制度，SchemeofSocialAssistance）在整个社会保障体系中，将成为一项基本的国家制度。5一、社会救助及其涵盖的内容1、定义：社会救助是现代国家中得到立法保障的基本公民权利之一，是指当公民难以维持最低生活水平时，由国家和社会按照法定的程序和标准向其提供保证其最低生活需求的物质援助的社会保障制度。涉及最低生活水平确定问题。6然而，什么是贫困？7关于贫困的定义：第一、将“贫困”定义为“缺乏说”：其代表人物有：美国的雷诺兹、英国的汤森和奥本海墨等。他们认为贫困是由于“收入不足”、“资源不足”或“匮乏”等。第二、将贫困定义为“机会说”或“排斥说。”其代表人物主要有英国的奥本海墨和欧共体委员会。他们认为贫困是“机会被剥夺”和“社会排斥”。认为“贫困应该理解为个人、家庭和群体的资源（物资的、文化的和社会的）如此有限以至他们被排除在他们所处的国家可以接受的最低限度的生活方式之外。”8第三、将贫困定义为“能力说”•这也是在“缺乏说”基础上的深入探讨。世界银行曾将贫困定义为“缺少达到最低生活水准的能力。”这一界定比较偏向致贫原因的内在性、主观性和主动性，贫困是由于自身缺乏能力造成的。9贫困的定义用图表示：贫困资源缺乏（汤森）收入不足（雷诺兹）全面匮乏（奥本海墨）缺乏能力群体缺乏机会注：整个大圆表示的是贫困群体。白色部分表示对贫困的狭义表示（如雷诺兹的定义）；白色和浅灰色是中性定义（如汤森的定义）；整个白色、浅灰色和深灰色是广义的解释（如奥本海墨的定义）。竖线把大圆分为两个部分，右边丧失劳动能力的那一部分贫困群体，左边表示缺乏机会的那部分贫困群体。10对贫困的解释：能力与素质说•受身体因素所限制的工作能力•受教育程度所限制的工作能力•受自然环境所限制的工作能力11对贫困的解释：社会排斥说•政治代表性的低下•偏见与社会的歧视•医疗服务机会缺乏•享受教育机会缺乏•权益保护程度低下•谋生机遇严重缺乏12对贫困的解释：贫困文化说•社会支持网络薄弱•家庭机制开始解体•无望悲观心情心态•社区文化生活改变•高危行为群体出现•依赖心理依赖行为13对贫困的解释：贫困陷阱说教育程度社会保护网络工作技能身心健康公共物品的获得社会权益14中国弱势群体分析：1、下岗工人（七千万）2、残疾人（4千8百万）3、慢重病人（115万）4、农村绝对贫困人（3000万）5、老年贫困（按国际标准计算＝4800万）15其他类别：以艾滋病问题为例•边区的少数民族主要感染原因：吸毒•贫困地区的农民主要感染原因：卖血•非正式就业妇女主要感染原因：卖淫•民族－吸毒、文化生存、权益问题•农民工－性问题、身份、卫生问题•非正式就业者－就业、身体保护、权益16050100150200250300350400450500550600650700例数巴中成都达州德阳广安广元乐山凉山泸州眉山绵阳内江南充攀枝花遂宁雅安宜宾资阳自贡其他省不详地区四川省HIV感染者地区分布图17女性性工作者的社会背景•农村户口•贫困家境•教育程度低下•心理创伤经历•爱情婚姻危机•缺乏正式就业机会18卖淫妇女中25岁以下青少年所占比例25岁以下青少年在卖淫妇女中的比例80%64%43%0%10%20%30%40%50%60%70%80%90%贵州（1989）浙江（1990）江苏（1996）1925岁以下的吸毒者(根据四个省1998年的调查)云南省昆明市80%四川省美姑县75%广东保安地区90%四川省凉山州50%20卖血人群与农村贫困问题两个调查数据：根据一个对1995年以前卖血的人群调查，其中HIV感染率为12.5%。这个调查包括了10个县，总人口为7千万。这些县的单采浆活动发生于1992－1995年。另外一个在1999所做的一个县内210名卖血者调查发现其感染率为25.9%.中国第二次申请全球基金报告数字在全国局部卖血者中，河北省卖血人群中的HIV流行率为18-40%湖北是4－10％，湖南是2-6%,安徽是15%,陕西是1.6-3.9%,山西是1-5.5%21导致新贫困的原因：•经济体制转轨和结构调整是形成新贫困人口的重要原因；•部分企业效益不好是导致贫困的重要原因；•社会保障制度改革滞后。22根据上述学者的分析和贫困实例分析，可以把贫困定义理解为三个层面：第一、是一种社会上客观存在的生活状况第二、是一种社会上普遍公认的社会评价第三、是一种由社会政策造成的社会后果用图表示：23贫困一种社会评价一种生活状况一种政策后果社会普遍公认社会客观存在社会政策后果落后困难最低起码综上所述，在中国克服贫困的关键是建立最低生活保障制度，给贫困人口以扶助与必要的手段、能力和机会，以帮助其铲除贫困的根源。24社会救助制度的实施：•一般会有一套称为“家庭经济情况调查”的法定工作程序，用于审核申请救助的公民的收入状况，其中包括：个人申请、机构受理、立案调查、社区证明、政府批准。•在社会保障理论界，社会救助也常常被称为“须经家庭经济调查的保障制度（Means-testedPrograms）”。25它既体现了人道主义精神，它不问致贫原因，只看受助者是否真实贫困；也没有别的什么资格限定。它是社会保障制度中的最后一道安全网，极力使每一个公民不至于在生活困难时处于无助的困境。社会救助或最低生活保障制度提供的仅仅是满足最低生活需求的资金或实物，目的是在公平与效率之间寻求适度。26二、社会救助的特点、功能与原则（一）社会救助的特点：•社会救助对象的选择性。•资金来源和给付的单向性。•救助标准的低层次性。•救助时限的短期性。•贫困线划定的相对性。27（二）社会救助的功能•社会救助可以有效保证低收入者的基本生活；•防止两极分化，维持效率与公平的基本协调，从而避免因社会矛盾激化引起的社会动荡；•为经济持续健康发展创造稳定的社会环境，这不仅是发展市场经济必不可少的社会政策，也是社会走向共同富裕和不断进步的重要标志。28（三）建立最低生活保障制度应遵循的原则①保障最低生活需求的原则；②普遍性原则；③法制化原则；④维护个人尊严的原则。29三、社会救助的对象•社会救助的对象可划分为：•无依无靠又没有生活来源的公民。•突发性灾害造成的生活暂时困难的公民。•有收入来源，但生活水平低于或相当于国家法定最低生活标准的公民。30依据具体的公民群体，社会救助的对象可划分为：•儿童救助；•老人救助；•残疾人救助；•失业者救助；•病患者救助；•遭受灾难者救助。31社会救助还可按地区划分对象：•按人口平均的收入低于某一基本生活水平的地区，往往被列为贫困地区。•我国人均纯收入全年不到200元的县，被列为扶贫县，国家给予社会救助。32第二节社会救助与反贫困•一、贫困程度的衡量指标•1、贫困发生率•2、贫困深度331、贫困发生率•贫困发生率是指一国或一地区处于某个贫困线以下的人口占总人口的比例，又称贫困人口比例、贫困人口调查指数、贫困率等。342、贫困深度•贫困深度是指穷人的人均消费低于贫困线的比例（%）。这一指标可以用来估测穷人的消费或收入位于贫困线以下的程度，或曰平均差距。35二、贫困的成因与贫困的恶性循环（一）贫困的成因家庭实际收入与贫困程度高度相关，而实际收入的多少又受下列因素影响：•家庭获得就业和生产资料；•就业机会少和就业能力低；•抚养负担和赡养负担重；•抗风险能力低，突发事件造成收入下降；•社会地位低；•生产和生活环境恶劣。36（二）贫困的恶性循环•贫困是社会的一种病态，导致贫困的诸因素经常是相互叠加、相互联动和互为因果的，往往使得贫困者处于一种越陷越深的境地，即贫困的恶性循环。•贫困的恶性循环模式表现为：•低教育水平、较弱的竞争力，自然导致他们只能进入低收入职业，处于低的社会地位上•低收入的职业和低社会地位使他们更为贫困37三、反贫困的重要意义与实现途径（一）反贫困的重要意义•首先，消除贫困会使整个社会原来处于闲置状态的劳动力变成创造财富、促进经济增长的人力资源。•其次，消除贫困有利于缓和社会矛盾，为市场经济发展提供一个稳定的社会、政治环境。38（二）消除贫困的途径•贫困的消除必须借助于政府明智而适当的社会经济政策，以影响经济增长和收入分配的格局。•获得赚钱的机会和提高对机会的反应能力。•从产业政策角度实施的反贫困战略。•劳动力流动与反贫困39第三节社会救助体系一、社会救助体系的分类•社会救助制度的体系分类较为繁杂。从国外的实践来看，常用的分类方法有三种：40社会救助体系的分类：•按救助主体与救助对象相结合公共援助和低收入家庭补助•按照社会救济项目支付方式的不同现金救助和实物救助•按照社会救助项目和措施的性质与用途相结合的标准救助类项目和预防性项目41二、中国社会救助体系•中国社会救助体系包括：•贫困救济•救灾•扶贫等42（一）救灾•针对自然灾害的社会救助又称“救灾”。是指国家和社会对因自然灾害造成生存危机的社会成员进行抢救与援助，以维持其最低生活水平并使其脱离灾难和危险境地的一种社会救助制度。1、自然灾害主要分为以下几种类型：•（1）气象灾害；（2）地质灾害；（3）地貌灾害；（4）水文灾害，；（5）生物灾害，如病虫害、鼠疫等；此外，还有森林火灾等。432、救灾的对象与内容•自然灾害的社会救助的对象是遭受自然灾害侵袭而遭受损害的灾区及其灾民。•救灾有广义和狭义之分。•广义的救灾包括报灾、核灾、灾后救助等全过程及其内容；•狭义上的救灾仅指对灾民的生活与生产中的困难给予救助。44（二）农村扶贫•1、扶贫的对象•扶贫主要是对那些贫穷落后，特别是温饱问题还没有解决的地区给予资金、物资、人力和技术上的帮助，扶持其经济开发，增强其自身经济实力，促使其尽早脱贫。•2、扶贫战略与途径•从1981年起，国家就有计划地开展了“反贫困”的工作。1984年，中共中央，国务院专门发出了《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》。1994年又制定和实施了《国家扶贫攻坚计划（1994-2000年）》•扶贫的途径，可分为救助式扶贫和开发式扶贫两大类。45（三）农村五保供养制度•农村五保工作是农村社会救助工作的主要内容之一，它保障的是农村最需要国家和社会给予帮助的无依无靠的老年人、残疾人和未成年人•1、“五保”指的是：保吃、保穿、保住、保医、保葬。此外，对孤儿还有保教育的内容。•2、享受五保的条件。享受五保的人，必须是无法定抚养人、无正常的劳动能力、无正常生活经济来源的老人、残疾人和未成年的孤儿。46•最低生活保障是指政府对贫困人口按其最低生活需要保障标准给予现金资助的社会救助制度。•特点：•1、一种日常生活费用补贴。•2、最低生活保障是为贫困人口提供的救济。•3、这种救济具有临时性•1999年《城市居民最低生活保障条例》•2007年《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》（四）最低生活保障制度•（一）城市贫困人口•持有非农业户口的城市居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的，均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利。•（二）农村贫困人口•农村最低生活保障对象是家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村居民，主要是因病残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成生活常年困难的农村居民。最低生活保障对象第四节社会救助标准的确定一、最低生活水平的涵义（一）绝对贫困的内涵•绝对贫困又称生存贫困，是指在特定的社会生产方式和生活方式下，个人或家庭依靠劳动所得或其他合法收入，不能满足最基本的生存需要，生命的延续受到威胁。它是从绝对客观的物质指标去测量贫困的，在此意义上，绝对贫困是指缺少达到最低生活水