第九章 公共政策终结

第九章公共政策终结主讲：王玉伟电话：[phone]政策终结的必要性和可行性03政策终结的策略04政策周期01政策终结概述02目录中国公共政策终结05引导案例：全面两孩2016年元旦施行，独生子女政策宣告终结•结合案例回答：•1、独生子女政策面临的主要风险有哪些？•2、试用政策周期理论分析独生子女政策的演变历程。•3、论述独生子女政策终结的原因。政策评估是政策终结的前提，政策终结是政策评估的结果。从政策过程周期来分析，政策终结发生在政策评估之后，是政策运行的最终阶段，既是一个政策周期的终端，又是一个新的政策周期的起点。第一节政策周期一、政策周期的内涵制定终结评估执行政策制定是核心；政策执行是关键；政策评估是对政策方案合理性的最具权威的检验；政策终结则是一个旧周期的结束。•政策周期是指政策经过制定——执行——评估——监控——终结这几个阶段后形成的一个周期；它还表明，新的政策往往不是凭空产生的，常常是原有政策的延续，是为了适应新情况而对原政策加以修改调整，从而形成政策的一个新周期，实现新老政策的交替循环。•一个完整的政策周期包括:(1)政策制定阶段;(2)政策执行阶段;(3)政策评估阶段；（4)政策终结阶段.二、政策周期理论研究的实践意义1、巩固和发展现行政策，保持政策的连续性和稳定性。2、提高政策制定的科学性。3、促使政策终结，提高政策效绩。4、推动政治、经济、社会、文化等领域的发展，促使改革开放不断深化三、政策——经济周期政策—经济周期：是指周期性的政策变化使经济发展处于经济扩张期与紧缩期的交替变换中，形成经济周期。这个概念考察的是政策的周期性波动对经济发展的影响。y经济增长率0t时间衰退复苏萧条繁荣经济周期四阶段9资本—投资规模劳动力—新增就业人数技术创新经营管理……行政决策（政治动员冲击和政治命令冲击）制度变革和体制变动政治事件战争自然灾害……内部因素外部因素经济周期发生的原因•公共政策虽然进入了经济学家的视野，但是他们认为政策属于经济波动的外部因素，其对经济波动影响并不具有极为重要的作用。关于经济波动原因的政治学观点：政治家的动机主要不是从长期经济发展角度考虑经济政策，他们更多地把精力花费在下一轮选举的短期目标上。结果是：大选前,执政党为了取得选民支持以求连任,把经济政策变成吸引选票的方法,采取扩大财政支出、减少失业、增加福利等政策，以使经济出现繁荣景象；大选后,新政府上台,为了弥补赤字,提高效率,抑制通货膨胀,又会采取紧缩政策。因此,由于大选和经济政策重点变化,国民经济呈现出周而复始的周期性波动。四、我国的政策周期及其特点在我国，一项政策的进行，表现为传达期、贯彻期和变通期。这是中国政策周期表现出来的一个显著特点。所谓传达期，即“传达动员”阶段。传达动员形式有两种：一种是自上而下的有组织的内部传达；另一种是在全国范围内公开动员所谓贯彻期，即“贯彻实施”阶段。在传达中央精神之后，各地方开始制定具体的政策和措施。所谓变通期，即通常所说的“上有政策，下有对策”阶段。地方政府从本地区利益出发，以地方利益为标准，想出各种变通方法，对付中央，阻碍政策的顺利推行。在这种情况下，决策者被迫实施调整，采取新的政策，又重新进入下一轮的政策传达期、政策贯彻期和政策变通期。从政策与政策之间的更替来说，我国的政策周期一般较短，政策目标不断调整，缺乏连续性和稳定性，这在经济领域表现突出。经济领域的“经济政策周期”现象还表现在经济扩张政策与经济紧缩政策的相互交替变动上。出现政策周期性变动的现象的根源在于中国国情的现实性与领导人发展目标的主观性之间的矛盾和冲突。领导人之所以对国家发展抱有主观的、脱离现实的期望，主要有两方面原因：一是出于作为落后大国领导人的责任感。另一方面是急于要证明社会主义制度的优越性。第二节政策终结概述一、政策终结概念政策终结是指经过由政府组织或社会自发的政策评估之后，政策决策者或制定者采取一定措施，将过时的无效的或多余的政策、计划、功能或组织予以终止或结束。1、政策终结的主体应是政府中政策的决策者或制定者，其他人和组织或个人无权终结公共政策。2、政策终结的客体（政策终结的对象）除过时的、无效的或多余的政策外，还包括了过时的、无效的或多余的计划、功能和组织；3、政策终结的依据是政策评估。•政策终结的特征：1、强制性——一项政策的终结总是会损害一些相关的人、团体和机构的利益，遇到强烈的反抗。因此，往往靠强制力来进行。2、更替性——政策终结意味着新旧政策的更替，是政策连续性特殊表现。3、灵活性——政策终结是一个复杂而又困难的工作，必须采取审慎而又灵活的态度，处理好各种动因和关系。政策终结发生在政策评估之后，是人们主动进行的，是提高政策绩效的一种政策行为。政策终结不仅代表旧政策的结束，而且象征着新政策的开始。如下三种情况都可以看作政策终结：（１）政策使命的结束；（２）失误政策的废止；（３）稳定的长效政策转化为法律。二、政策终结的类型（一）根据政策层次的分类1、政府功能的终结。2、政府组织的终结。3、狭义上的政府终结。4、项目终结。（二）根据政策终结所需时间而进行的分类1、爆发型。2、渐减型。3、混合型三、政策终结的方式1、政策替代——指用新政策替代旧政策，但所面对的政策问题和政策目标基本没有改变（养路费改燃油税）。目的：更好解决旧政策没有解决或根本解决不了的问题，以满足目标群体的政策需求，实现政策目标。2、政策合并——指旧的政策虽被终止，但部分实际功能并没有被完全取消，而是将其合并到其他政策内容中去。方式：终止的政策内容合并到一项已有的政策中把两项或以上终止的政策合并为一项新政策。3、政策分解——就是将旧政策的内容按照一定的规则分解成几部分，每一部分形成一项新的政策。例如：单位保障——养老保险、失业保险、人寿保险、医疗保险、生育保险等。4、政策缩减——就是采用渐进的方式，一步步对政策进行终结，其目的是有效缓解因政策终结所带来的巨大冲击，逐步协调各方面的关系，比较稳妥地实施终结，减少那些不必要的损失。例如：物价政策改革；老人老政策、新人新政策；驾照；司法考试；分房。案例一：国税总局原副局长曝废除农业税真相：成本太高原来有些税种设计时就不计成本，比如屠宰税、农业税，等等。哪怕收1元钱的税5毛钱甚至是8毛钱成本也无所谓。最典型的例子是农业税，全国征600亿，成本有多少都算不出来的。比如，北京在废除农业税前，能收约8000万农业税，征收直接成本就有6000万，早就没有什么征收的价值了。案例二：孙志刚之死与强制性收容遣送政策的终结2003年３月１７日晚１０时许，于２月２４日受聘于广州达奇服装有限公司的武汉科技学院艺术设计专业2001届毕业生孙志刚外出上网，途遇天河区黄村街派出所民警检查身份证，因未带身份证，被作为“三无人员”带回派出所。或许是本于一个受大学精神熏陶的知识分子头脑中固有得法律自由意识，孙志刚的顶撞惹怒了当事警官，所以在孙的同学成先生闻讯后赶到派出所并出示孙的身份证，孙志刚仍未被释放，反在３月１８日，孙被作为三无人员送往收容遣送站。当晚，孙因“身体不适”被转往广州市收容人员救护站。２０日凌晨１时多，孙遭同病房的８名被收治人员两度轮番殴打，于当日上午１０时２０分死亡。救护站死亡证明书上称其死因是“心脏病”。•４月１８日，中山大学中山医学院法医鉴定中心出具尸检检验鉴定书，结果表明，孙死前７２小时曾遭毒打。４月２５日，《南方都市报》以《被收容者孙志刚之死》为题，首次披露了孙志刚惨死事件。次日，全国各大媒体纷纷转载此文，并开始追踪报道。•5月14日，华中理工大学法学院俞江博士，与腾彪、许志永两位法学博士以中国公民的名义，向全国人大常委会上书，建议对《收容遣送办法》进行违宪审查。5月23日，北京大学法学院教授贺卫方、沈岿等5位法律学者，以中国公民的名义，联名致信全国人大常委会，建议就孙志刚案成立特别调查组，同时对收容遣送制度提请启动特别调查程序。•６月５日上午，孙案开庭。６月９日孙案一审判决：主犯乔燕琴被判死刑，李海婴被判死缓，钟辽国被判无期。其他９名被告人也分别被判处３年至１５年有期徒刑。同日，孙案涉及的民警、救治站负责人、医生及护士一共６人，因玩忽职守罪，被分别判处２年至３年的有期徒刑。•8月1日，1982年出台的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》寿终正寝，退出了历史的舞台，孙志刚事件被画上一个圆满的句号。意义：（1）孙志刚事件终结了收容遣送制度孙志刚的被收容致死，让1982年国务院出台的，《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》退出了历史的舞台，这无疑是孙志刚事件的一个重要价值。我国宪法规定：中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。任何公民，非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定，并由公安机关执行，不受逮捕。禁止非法拘禁和以其他方法剥夺或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身体。收容遣送制度的废除，证明了宪法对民众权利的保护，是我国宪政进程当中的一个巨大进步。（2）孙志刚事件启动了我国的违宪审查机制一个国家有宪法并不代表着有宪政，孙志刚事件启动了我国的违宪审查机制，是我国走向宪政国家的一个里程碑似的标志。自从新中国有宪法以来，孙志刚事件对《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的违宪审查，是中国第一次实际意义上的违宪审查。它不仅仅是对一项制度的废除，更重要的是它为实现成为宪政国家提供了现实世界的范本和途径。颁布《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》于203年８月１日起实施。四、政策终结的障碍组织结构的惯性抵制终结的联合影响法律上的障碍政策终结的代价社会公共舆论的压力障碍理念和信念上的问题某一机构存在的时间越长，它被终止的可能性就越小，经过一段时间，会形成继续存在的条件和对它的支持。——詹姆斯·E·安德森第三节政策终结的必要性和可行性一、政策终结的必要性1.政策终结有利于节约政策资源；2.政策终结有利于提高政策效率；3.政策终结有利于政策过程的优化和政策质量的提高。二、政策终结的可行性1.触发机制——政策终结的导火索；2.政策评估——政策终结的前提；3.利益的分化与聚合——政策终结的根本性因素；4.政治领导者的领导力——政策终结的人为因素；5.公共舆论的压力——政策终结的环境因素。政策终结的力场较量观望者观望者政策终结改革者反对者旧政策受害者旧政策制定者既得利益者执行者支持者反对者新闻媒体过时无效的公共政策公众公众新闻舆论中的公共政策公众舆论中的公共政策政策制定者政策制定者过时无效政策终结新的政策出台关注关注关注演变演变关注关注关注关注促成促成依法定程序依法定程序媒体、舆论在政策终结中的作用示意图第四节政策终结的策略一、休克策略在很短的时间内，明确、彻底地终结一个公共政策，以及由此政策衍生的所有内涵和外延的策略选择。条件——要求社会公众有强烈的终结某项公共政策的愿望，政策终结的动力极大，阻力极小方式——准备工作之后立即宣布终结时间，完整、彻底终结与政策有关的组织、人员、预算等。利弊——成本低、见效快但会对社会生活产生比较强烈的对比。实例：终结旧的《交通安全管理条例》，启动新的《道路交通安全法》；中国“入世”前，国务院共清理出需要制定、修订或者废止的法律、行政法规、规章和其他政策措施共1150多件。二、缓冲策略在公共终结政策愿意比较强烈的情况下，采用明确的时间表，分阶段、有步骤地终结公共政策的策略选择。条件——较强的政策终结意愿，但政策牵涉面较广，需要过渡时间。方式——分步骤终结，各个步骤之间关系明确，目标清晰。可从组织、人员等方面终结，也可以从政策的变更、过渡、终结等方面终结。利弊——成本较低低、见效较快，压力较小。但时间表的制定比较有难度，且给部分组织以喘息之机。实例：身份证认证制度、环境政策的改变等。三、桥梁策略在政策终结过程中不制定明确的时间表，但是缓慢而不间断的推进政策终结过程，同时重视与公众的沟通和联系，争取公众支持的政策终结策略。条件——终结意愿不强烈、但危害性较大的政策。方式——渐进式，较缓慢，没有固定的时间表，视情况而定。利弊——灵活机动，对社会和公众心理的冲击较小，但是有久拖不决，效率低下的