公共事业管理体制改革

第八章公共事业管理体制改革学时：4本章的教学目的：了解在市场经济背景下，我国现代事业制度设计，部门公共事业管理改革。教学形式：授课、讨论第一节现代事业制度设计——市场经济条件下中国公共事业管理模式选择一、我国公共事业管理中存在的问题从新中国成立到改革开放前，我国公共事业管理体制的总特点是国家统管，高度集中统一，是顺应指令性计划经济体制而建立起来的，在长期的运行过程中形成了其特有的格局.事实上，我们也曾进行过一系列改革，例如通过简政、放权、让利、创收等方式来弥补财政资金不足，扩大事业单位的自主权等。但是，由于改革的目标不明确，同时期政府社会管理改革以及社会非政府组织的兴起没有同步，因而整个事业单位管理体制的基本框架并没有改变。传统公共事业包括了事业单位、社会团体与民办非企业，鉴于我国社团与民办非企业起步晚、力量弱、不成规模的客观情况，事业单位成为我国公共事业管理的实际主要承担者。依据《事业单位登记管理条例》的规定，事业单位是指“国家为了社会公益事业目的，由国家机关或其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生、体育、社会福利、减灾救助、公用设施管理等活动的社会服务组织”。国际上较为规范的说法叫做国有公共机构，相对而言，其他非国有的从事公共事业的机构叫做非国有公共机构。“官办”是事业单位定义的核心。同时，铁路运输、通信、电力、煤气和自来水等事关全体公众利益的企业，也是我们公共事业的重要组成部分，虽然实行的是的企业化管理，但其业务也是由中央政府或地方政府垄断经营的，政府既是管制政策的制定者与监督的执行者，又是具体业务的实际经营者（如邮政局）。诚然，在一定的历史时期，这种公共事业体制有其现实合理性，为广大社会公众提供了良好的公共产品与服务。但是，在市场经济条件下，其出现了许多不适应的地方，诸多弊端日益显露，严重阻碍了我国公共事业的发展。这些问题同样突出表现在：1.公共事业活动的非经济化我国传统的公共事业被定位于不直接从事物质资料生产，而只是为改善社会生产和人民物质文化生活而服务的一种工作。这种非经济化的定位，使得事业单位的活动都被视为社会活动是经济活动。文教科卫等被排除在经济活动之外，一方面使公共事业组织失去了自我生存与自我发展的基础，因为一切的发展需要经济基础的支持（我们学校80年代初校园景象），另一方面又割裂了事业与经济的内在联系，使科学技术不能迅速转化为生产力，与经济活动脱节，闭门造车。这就是为什么我们会听到某科学院院士痛心的演讲：国家每年要拨出上千亿元的科研经费，但取得的所谓科研成果中，100个里面竟没有10个能真正转化出来，10年之内，能真正转化出来的也就5%，95%都锁在保险柜里。当然，这个问题，不同的人会从不同的角度去解读，有说是学术腐败的，有说是职称人事制度的，从事业单位的非经济性定位来看，国家大量资金的浪费，就在于科研不管经济，有项目课题了，相关单位组织申报、查阅文献资料，写完了上交结题，至于是否真的会对社会有作用，是否能促进生产力的发展，那就不是搞研究的人的事儿了。2.公共事业机构的行政化公共事业管理机构的行政化首先表现为，政府不仅建立一系列相应的事业机构，而且直接统管各项事业，直接控制事业单位的运行。同时还表现为事业行政管理部门主要采用行政管理方式来管理各类事业单位。各类公共事业机构之间的责权利划分不清。由于我国经历了长时间的计划经济时代，国家所有的事业单位与各级各类的行政管理机关往往存在着根深蒂固的家长制隶属关系。卫生局是医院的主管部门、教委是学校的主管部门、文化局是演出团体的主管部门、文物局是博物馆的主管部门等等这些，在多少年来已经成为了国人眼中再正常不过的事情了。但是随着改革的深入我们不得不重新审视这种隶属关系的合理性，卫生局、教委、文化局作为行业行政监管部门，承担着国家的行政管理职能，他们依照国家的法律法规与医院、学校、文化单位等公共机构之间形成行政监管关系，这是国家所赋予的权力。但是如果在此之外，这些行政机关依然与公共事业单位保持着计划经济时代的家长制隶属关系，就很容易出现问题。（1）这种隶属关系的存在使有“上级主管部门”的国有公共事业机构很难摆正自己的位置，经常会把自己当成主管政府部门的组成部分，以衙门自居，不参与市场运作，也不按市场规律办事，即始能够摆正自己的位置，参与市场活动也往往会凭借自身隶属关系这种得天独厚的“便利条件”做到许多非国有公共机构很难做成的事情。（2）另一方面没有“上级主管部门”的非国有公共事业管理机构，往往因为没有这种隶属关系而徘徊在公共事业管理主体之外，很难与有隶属关系的国有公共机构在同一起跑线上运营发展，不受重视，经常是民营科研院所拿不到国家课题经费，民办文化团体得不到国家推荐，非国有博物馆很难承担国家展览，甚至是在享受一些国家给予全行业的优惠政策时也因为没有“上级主管部门”也往往会遭遇许多无形的障碍。最麻烦的还不只这些，因为非国有公共机构没有“上级主管部门”，往往在老百姓看起来也会被看做另类，得不到一个非营利机构应有的信任，也就丧失了最有力的运营资本，长此以往民办学校招不到学生，民办医院引不到病人，民办博物馆不能吸引观众，久而久之就在国有公共机构和非国有公共机构中形成了一种严重的不公竞争关系。而行政监管部门则在这场平竞争当中同时伴演了裁判员和运动员“家长”的双重角色，在政策分配、行政许可把关上都很难摆正自身的位置，使得竞争中的不公平愈演愈烈。在这场不公平的竞争当中，最后受损失的往往是国家的公共事业的发展和接受这种公共服务的广大群众。正是因为存在这种不公平的竞争，让教育系统内的国有学校享足优惠政策，才出现了民办教育的不景气；正是因为存在这种不公平的竞争，让公立医院有了“得天独厚”的政策优势，有没有市场压力的情况下间接引发了“看病难、看病贵”的问题；正是因为存在这种不公平的竞争，使公共文化演出团体习惯了“等、靠、要”，造成了文化演出团体长期以来的机制落后，不能适应市场。由此可见行政机关与公共事业单位之间的家长制隶属关系，不但是事业单位改革的根本症结，也是当今中国社会许多复杂问题的根结所在。不能否正确处理这种隶属关系，不但关系到事业单位改革的成败，更是关系着许多重要社会问题的解决，关系到正在建设的社会主义和谐社会。3.公共事业资源配置非社会化4.公共事业运行机制非效率化一方面指各事业单位间相互封闭，重复建设造成资源的浪费。这些割据性弊端使得各个事业单位之间缺乏必要了解，一些职能相近或职能交叉的事业单位互不沟通，对本来可以共享的资源或本来可以相互利用的设施和设备等实行封闭管理，从而造成了事业单位在基本建设、设备购置等方面的重复投资。加之各类事业单位，大都追求本部门的“大而全”或“小而全”，喜欢自成系统、自我满足，从而造成了公共事业资源的严重浪费。另一方面则是指运行机制混乱、缺乏竞争约束机制，人浮于事，不讲成本等等。5.公共事业管理非法制化我国公共事业领域自改革开放以来，虽然在法律建设中取得了一定的成绩，但至今仍末建立完整的法律体系，我国公共事业单位的法律地位长期不明确，公共事业的地位及其作用得不到法律确认，经费预算没有法律上的保证，运行没有必要的法律监督，法治意识较差，人治在有些地方仍很盛行。关于公共事业具体行业立法则基本上是各地政府出台的一些《供水管理条例》、《燃气管理条例》和《公共交通管理条例》等，缺少规范、全面的全国性法规。在执法中，执法手段不力。政府公共管理部门对公共事业的有关违法行为进行调查时，公共事业单位往往采取抵制态度，甚至拒不执行处罚决定。这与我国公共事业管理立法中，对执法机构的法律地位和执法权限规定不够明确有很大关系。公共监督机构如消费者协会、听证会等，在我国由于缺乏强有力的法律保证而存在诸多问题。消费者协会发展不充分，不专业，监督的力度不够，有效性差。听证会不规范、程序性差，致使一些重大公共事业管理决策等缺乏约束，过于随意。公众的有些公共利益、权力等也缺乏较好的法律保护。如确保“老、少、穷”等边远地区的小孩接受教育，下岗工人再就业、培训，农村人口享受较高水平医疗服务，改变社会弱势群体享有的公共服务短缺等问题，至今仍无较完善的法律规定。二、现代事业制度设计1.现代事业制度的基本概念现代事业制度是与我国社会主义市场经济体制和各项事业自身发展规律相适应的一整套事业管理制度，是有关现代事业组织的法人制度、投资与补偿制度、人事制度、财务制度、监督制度等的总称。2.现代事业制度的基本框架与主要特征(1)健全的事业法人制度。《民法通则》对“法人”的定义是“法人是具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和民事义务的组织。”法人是法律认可或规范的有独立人格的团体组织，简单说来就是有充分自主的权利，能够按照自己的意愿来做自己应该做的事情。根据法律我国的法人被分为企业法人、机关法人、事业单位法人和社会团体法人。健全的事业法人制度是实现政事分离、企事分离的法律前提，是明确公共事业组织责、权、利的前提，它从法律上确认事业单位非政府非企业的性质，使它拥有独立的财产或经费，具有必要的权利，能够独立承担责任，能够以自己的名义依法向社会自主开展事业活动。只有这样，才能充分调动公共事业主体从事公共事业的积极性、主动性和创新性，只有这样，才能将事业单位从政府部门的庇护下拉出，增强其环境适应能力，提高效率，只有这样，才能保证公共事业的良性发展。我们经常在讨论腐败问题，我们也可以大致看到这样的规律：越是产权清晰度较高的领域，腐败越不容易发生；越是产权不太明确的领域和根本就是公共产权的领域，腐败的机会就会越多。所以，我们要谈事业组织的管理、事业组织的监督，健全明晰的法人制度就是基础和实现的根本保障。(2)多样化的事业组织模式。组织模式是各种组织要素相互联系的组合方式,包括组织部门结构、组织层次结构及其相互沟通、控制、协调的组织制度规范等。在相同的组织资源条件下,不同的组织模式往往会产生不同的组织活动效率,因此,组织模式是决定组织效率的一个关键因素。那么,在市场经济条件下,要建立现代事业制度,应该选择什么样的组织形式来作为事业组织目标模式呢?组织模式并非一成不变的。人类社会组织的性质、目标、功能、内容、形式、规模等都是在不断发展演变的,既有分化,又有整合。就拿组织结构来说,从点式组织、线性组织、平面组织、立体多维结构组织,到现代灵活多变的权变组织,其中不知产生过多少种不同形式的组织模式。事实上,不同的组织模式,既反映了人们的活动内容,也体现了其活动的水平。当然,事业机构的性质、目标、功能、活动内容与运作方式等均不同于政府机构和企业机构,所以,事业组织的形式也应有别于其他组织的模式。另外,现代事业组织的资源和环境等条件均不同于传统事业组织的条件,所以,现代事业组织为了适应外部环境的变化,也必须不断地进行组织创新,采用新的组织模式。在当代发达市场经济国家里,既没有一个统一的“事业”概念,也不存在一个标准的“事业组织模式”。例如,在我们称之为“事业”的科学、教育、文化、体育、卫生等社会组织中,有些事业机构在美国被称之为“非营利机构”、“免税机构”、“慈善组织”等,有些事业组织在日本则被称之为“公企业”。至于事业机构的组织形式和名称更是各不相同,一些成功的著名事业机构也没有统一的组织模式。例如,德国的马克斯.普朗克学会是一个主要从事基础研究的大型科研实体,有“诺贝尔奖得主的摇篮”之称,其成功的主要原因之一就在于独特的组织管理方式;1954年以来，德国有30名诺贝尔奖获得者，其中一半来自马普学会。相比之下,中国的各类事业组织,模式陈旧,结构单一,所有这些正是造成事业单位缺乏发展活力和工作效率低下的一个重要原因。例如,中国现行的国家科研事业单位,几乎全部采用统一的、高度行政化的科研院所组织模式,根本不能适应现代科研工作和市场经济环境的需要。根据建立现代事业制度的设计构想,中国现行事业管理体制改革的又一个重要目标,就是要改变单一化的、陈旧落后的事业单位组织模式,建立多样化的、新型先进的现代事业组织。只有这样,才能建立起灵活多样的现代事业组织,提高事业组织管理的效率和水平,实现事业组