搜索
G20与联合国2030可持续发展议程1G20与联合国2030可持续发展议程张海冰摘要：从千年发展目标到可持续发展目标，G20持续关注联合国发展议程的落实。G20落实2030可持续发展议程是双赢选择，一方面有利于G20转型成为长期性综合治理平台，并系统化其发展议程，另一方面也为联合国推动落实2030可持续发展议程树立了榜样。G20平台的特点决定其在落实2030可持续发展议程上将主要发挥补充性和引领性的作用。G20如果能够更好利用其召集和动员能力、以及提高政策一致性的明显优势，同时改善其落实能力，那么G20推动落实2030可持续发展议程还是具备较大潜力。关键词：G20、2030可持续发展议程G20杭州峰会千年发展目标中图分类号：文献标识码：文章编号：2016年G20杭州峰会的一个重要预期成果是制定落实联合国2030可持续发展议程的集体行动计划。围绕发展问题，杭州峰会实现了G20历史上的两个“第一次”：第一次把发展问题置于全球宏观政策框架的突出位置；第一次就落实2030年可持续发展议程制定行动计划。①对于2030可持续发展而言，G20杭州峰会在推动全球落实上迈出了关键的第一步，具有开创和引领意义。对于G20而言，落实2030可持续发展议程推动其从一个协调全球经济事务的首要平台成为一个更为综合的全球治理平台。一、G20的发展议程发展议题并不是G20的新议题，从1999年G20财长和央行行长会议（简称G20部长级会议）建立之初发展便是主要议题之一。加拿大学者约翰·柯顿系统梳理和总结了从1999年到2011年间历届G20部长会议和领导人峰会在发展议题本论文是英国国际发展部（DFID）资助的课题《G20发展议程与2016年中国杭州峰会的可能贡献》的研究成果。①G20官网：“中方出席联合国大会实现可持续发展目标高级别主题辩论并举行二十国集团外围对话会”，2016年4月22日，。国际观察2016年第5期2上的进展，认为“G20在全球发展治理中的投入和创新处于持续增加的趋势，而且G20既处理了传统的发展问题——发展援助，也开拓了发展问题的新领域——贸易、粮食安全、基础设施等。对于发展问题的关注在G20治理的六个纬度上都有所体现：讨论、引领、决策、实施和发展全球治理。”①（一）G20部长级会议时期的发展议程G20部长级会议时期（1999-2008），发展便是主要议题之一。以应对1997年亚洲金融危机为由而组建起来的G20非正式对话机制，在其初期的1999年、2000年和2001的三次部长级会议上，主要议题是亚洲新兴市场国家金融领域的稳定和发展问题，其中2001年峰会受“9.11事件”影响，主要关注恐怖主义议题。2002年的印度新德里G20部长级会议，首次讨论了千年发展目标问题，开始关注更为广泛的发展议题。随后的2003年墨西哥莫蕾利亚会议，2004年的德国柏林会议和2005年的中国北京会议，对千年发展目标都给予了持续的关注和重视。其中，2005年的中国G20部长级会议还发布了《关于全球发展问题的联合声明》，强调了“二十国集团作为发达国家和新兴国家之间政策对话的主要论坛，应在解决重要的发展问题上发挥积极作用。”②2006年到2008年的澳大利亚、南非和巴西的三次G20部长级会议上，越来越多的发展议题加入，其中2007年的南非会议将气候变化与经济发展关联起来，2008年的巴西会议提出了要通过多边开发银行和国际金融机构改革来促进基础设施建设。回顾G20部长级会议在发展议程上的进展，几乎所有当前讨论的发展问题都涉及过，并且早在2002年G20就开始关注落实联合国的发展倡议。由于G20部长会议期间，发展议题的对话是在成员国财长和央行行长之间展开的，因此发展议题对财金政策的潜在长远影响具有非常积极的意义。（二）G20领导人峰会时期的发展议程G20上升为领导人峰会以来（2008-至今），发展议题逐渐呈现出两个比较积极的发展趋势：一是更加强调经济增长和发展问题的关联，将发展议程纳入宏观政策协调主流的呼声逐渐受到重视。二是G20在发展议程上的资源动员能力和集体行动力不断加强。发展和增长的关联在全球金融危机背景下显得尤为重要。没有发展中国家的①[加]约翰.柯顿：“二十国集团与全球发展治理（1999-2011）：参与、创新、制度化与影响”，载杨力主编：《二十国集团发展报告》，上海：上海人民出版社，2013年版，第136页。②“关于全球发展问题的联合声明”，中华人民共和国财政部网站，。G20与联合国2030可持续发展议程3发展，全球经济的强劲、可持续和平衡增长是不可能实现的，对于这一点G20已经形成了广泛共识。发展不再被作为一个相对孤立和专属于新兴和发展经济体的议题。2009年G20匹兹堡峰会在《G20的强劲、可持续和平衡增长框架》中，明确提出了促进经济平衡和可持续发展，以缩小发展不平衡，减少贫困。①2010年《二十国集团多伦多峰会宣言》第47条再次强调了“对于实现强劲、可持续、平衡增长并有效抵御冲击这一宏大目标，缩小发展鸿沟、消除贫困是不可或缺的。”②2016年G20杭州峰会则把促进经济增长和落实2030可持续发展议程这一更为广泛的发展目标结合在一起。从G20发展议程看，领导人峰会在应对危机、促进世界经济增长、推动全球经济治理改革和实现发展目标这四个主要任务上，现阶段和未来较长时间内对于增长和发展的关注将会是一个重点。越来越多的事实表明，经济增长并不意味着可持续发展的实现，增长会带来新的发展问题，比如贫富差距加大造成的社会不公平，以及经济增长带来的环境破坏等等。因此，G20的发展议程具有了统领所有议题的潜质，如果没有把可持续发展作为衡量经济增长、全球治理改革和危机应对结果的重要因素，其结果很可能造成可持续发展长远目标的损害。就发展资源动员而言，G20具有明显优势。G20不仅包含了全球最大的传统发展援助提供国，还包括了新兴援助大国。G20的外围组织如商业20、市民社会20、智库20等等，在动员更为广泛的社会资源方面具有较多影响力。同时，国际多边开发银行、经合组织都参与了G20发展议题的讨论。因此，就资源动员能力而言，G20的优势十分明显。2010年G20对国际货币基金组织、世界银行和多边开发银行的增资，是最好的例证。增资举措为发展中国家获取更多的发展资源提供了实质性的支持，其中对非洲开发银行增资200%，其年度贷款水平相应增长3倍。③具体的增资情况见表1。表1.G20多伦多峰会推动成员国为国际多边开发银行的增资情况①G20官网：“二十国集团匹兹堡峰会领导人声明（译文）”，2015年11月6日发布，。②G20官网：“二十国集团多伦多峰会宣言（译文）”，2015年11月6日发布，③G20官网：“二十国集团多伦多峰会公报（译文）”，附件三“加强国际金融机构的合法性、可信度和有效性，支持最脆弱国家”，2015年11月6日发布，。国际观察2016年第5期4*均以美元计价。a.2000-2008年b.2012-2020年c.大部分为第四次股份审查时的临时增资，待缴。d.包括减免海地泛美开发银行债务的协议。资料来源：《二十国集团多伦多峰会公报》，2016年6月26-27日。就G20的集体行动能力而言，除了在危机初期推出的共同经济刺激方案外，在推动与发展相关的国际金融机构改革上也已经取得实质性的成果。按照匹兹堡多边开发银行增资幅度危机前年度贷款额（亿美元）a新年度贷款额（亿美元）b非洲开发银行200%1860亚洲开发银行200%58100欧洲复兴开发银行c50%53110泛美开发银行d70%67120国际复兴开发银行30%121150国际金融公司2亿美元选择性增资54170总额85%370710G20与联合国2030可持续发展议程5峰会共识，“增加发展中国家和转轨国家3.13%投票权。再加上前一阶段改革增加的1.46%投票权，已向发展中国家和转轨国家转移4.59%的投票权，总投票权达到47.19%。G20承诺将继续推进改革，最终实现发展中国家和发达国家平等分享投票权的目标，同时保护最小国家利益，形成一个动态公式以反映各国经济权重变化和对世行发展使命的贡献。同时还核准国际金融公司的发言权改革，将总额为6.07%的投票权转移给发展中国家和转轨国家，使其投票权增至39.48%。对于国际货币基金组织的改革，G20推动发达成员国向富有活力的新兴市场国家和发展中国家转移至少5%的份额，并承诺保护国际货币基金组织最贫困成员的投票权。”①G20还通过建立发展工作组、形成发展共识和发布共同行动计划的方式来展现其集体行动。2010年加拿大多伦多峰会建立了发展工作组（DWG），授权其根据G20重在促进经济持续增长的目标，完善发展议程，制定跨年度行动计划，并提交首尔峰会讨论通过。2010年G20首尔峰会发布《关于共享增长的首尔发展共识》②，承诺将加强同发展中国家特别是低收入国家的合作，帮助他们加强能力建设，最大程度发掘增长潜力，进而为世界经济再平衡作出贡献。这份G20的首份发展共识确认了九大重点发展领域，包括（1）基础设施投资；（2）人力资源开发；（3）贸易；（4）私人投资和就业；（5）粮食安全；（6）弹性增长；（7）金融包容性；（8）国内资源动员；（9）知识共享。与此同时，首尔峰会还发布了《跨年度行动计划》，提出了具体的行动原则：（1）关注经济增长（2）全球发展伙伴关系。（3）全球或区域系统性问题。（4）私营部门参与。（5）互补性。（6）成果导向。首尔峰会标志着G20成员国已经开始以共同方式来实现发展。③以首尔峰会为起点，G20建立起较为完善的发展政策框架，明确了其发展议程的重点领域，后续的峰会均是在此基础上有所增减或者强调。其中，墨西哥峰会增加了包容性绿色增长，将G20的优先领域扩大到十个。（具体情况见表2）①G20官网：“二十国集团匹兹堡峰会领导人声明（译文）”，2015年11月6日发布，。②G20官网：“二十国集团首尔峰会领导人宣言（译文）”，2015年11月6日发布，。③HomiKharasandDomenicoLombardi,“TheGroupofTwenty:Origins,ProspectsandChallengesforGlobalGovernance”，p.9,BrookingsInstitutions,August2,2012.国际观察2016年第5期6表2.G20峰会的发展议程（2008-2016）G20峰会重要文件重点发展领域新设与发展有关机构2008年美国华盛顿峰会《二十国集团领导人金融市场和世界经济华盛顿峰会宣言》主要聚焦金融危机应对，较少关注发展议题。无2009年英国伦敦峰会《二十国集团伦敦峰会领导人声明》发展议题被纳入核心议题之一，对于多边开发银行和国际机构增资，帮助发展中国家提高应对危机的能力。无2009年美国匹兹堡峰会