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本章学习要点：公共管理环境的基本问题政治环境与公共管理经济环境与公共管理文化环境与公共管理社会环境与公共管理自然环境与公共管理公共管理环境的基本问题公共管理环境的基本概念类别划分公共管理环境和公共管理的基本关系，深入地分析不同类型的公共管理环境与特定管理主体之间的关系。一、公共管理环境的基本问题（一）公共管理环境的含义（二）公共管理环境的特征和类别（三）公共管理环境与公共管理的基本关系指事物周围的情况和条件，即主体自身以外，与之相互作用的各种因素。可以影响事物发展的进程，有时还会有重大的决定性作用。对公共部门及其管理过程、管理方式、管理效果产生直接或间接作用和影响的外部条件的总和。特征：范围广泛、内容复杂、作用各异、动态发展1．公共管理的内部环境与外部环境内部环境主要是指公共管理机构内部的各种关系和要素组合。外部环境主要是指公共管理机构之外的影响因素，如政治、经济、地理、人口、文化、民族、宗教等。内部环境和外部环境对公共管理的作用有—定区别：内部环境更侧重于影响公共管理的运行过程本身，而外部环境则主要制约公共管理的运行方向。2．公共管理环境的基本概念通常所说的公共管理环境，是指外部环境，即公共管理主体系统赖以存在和发展的外部条件的总和，或者说是直接或间接作用于公共管理主体及其活动方式、活动过程的外部要素的总和。（二）公共管理环境的特征和类别1．公共管理环境的特征广泛性、复杂性、差异性2．公共管理环境分类以层次为标准：宏观、中观和微观管理环境。以国别区域为标准：国际公共管理环境和国内公共管理环境。以作用和影响为标准：积极公共管理环境(良性环境)和消极公共管理环境(恶性环境)。以内容为标准：政治环境、经济环境、文化环境、社会环境、自然环境等。Thursday,January30,2020自然地理环境与公共管理自然地理环境是指一个国家所处的地理位置和自然状况。自然状况包括地形、土壤、山林、水系、气候、矿物、动植物分布及所能够提供的各种资源。自然地理环境不仅对民族的形成和政府的塑造有重要影响，也能为政府提供物质资源，对政府确立公共管理目标和进行行政决策有很大的影响，有时甚至有决定性的影响。同时，公共管理也能够改造、利用或破坏自然环境。Thursday,January30,2020干旱干旱新浪科技Thursday,January30,2020如果还不珍惜，最后一滴水将与血液等价！大自然的悲愤呼喊公共管理环境——内涵公共管理环境是公共管理活动的依据和出发点公共管理环境制约着公共管理的职能发挥和改革公共管理环境和公共管理活动相互作用公共管理和公共管理环境1.公共管理和公共管理环境的辩证关系（1）公共管理环境决定、制约公共管理。环境稳定——促进环境不稳定——阻碍，引起变革管理活动对环境具有反作用公共管理要适应公共环境的性质。公共管理适应公共管理环境的现状并促其发展。（2）公共管理对公共管理环境的利用和改造。2．公共管理和公共管理环境相互作用的基本内容公共管理环境的存在和发展，必然地和经常地向公共管理系统提出不同形式的需要，构成公共管理系统的资源、信息输入。公共管理系统经过管理活动加以改造后，输出决策、计划、措施等公共管理产品以满足公共管理环境的需要。公共管理环境与公共管理系统之间的相互作用正是围绕着需要提出和需要满足以及二者的循环往复而展开的。公共管理环境的需要是确定公共管理基本任务的客观依据。几个延伸的讨论1，国际：中东问题；萨科奇的反复。2，国内：奥运与北京的蓝天；猪流感的冲击；3，历史：气候变化与国运盛衰4，未来：2020，怎样应对？思考由于社会变得越来越复杂，动态性越来越大，组织就需要对环境力量给予更多的注意（一）政治环境对公共组织影响的主要表现（二）政治环境的基本要素二、政治环境与公共管理（一）政治环境对公共组织影响的主要表现1.政治体制确定了公共组织在社会政治生活中的地位和作用；2.政治权力划分赋予公共组织或多或少的影响力和约束性，并勾勒出不同组织间的政治关系；3.国家结构形式决定了各类公共组织的活动范围；政治体制一般指一个国家政府的组织结构和管理体制及相关法律和制度，简称政体。独裁制君主立宪制共和制总统制议会制半总统制政治体制改革：在社会主义政治总格局和权力结构形式不变的前提下，对政权组织、政治组织的相互关系及其运行机制的调整和完善。领导体制，行政机构，干部人事制度，行政法规等利比亚政体：总统制共和制利比亚战略位置重要，为石油生产国，曾为欧洲各国重要的贸易伙伴，国民生活水平在北非数一数二。石油收入占利比亚GDP的58%，但是政府用这些收入来发展和壮大国内的中产阶层的部分有限，很少人获取利比亚石油收益。政府花费巨资用于购买武器，并且大力赞助国外的反政府武装和恐怖分子。21%的利比亚人处于失业状态，卡扎菲家族涉及石油、天然气、通讯、基础设施建设等诸多商业投资领域，每年都从中获取了巨额利益。而卡扎菲的家族成员在世界各地的银行竟拥有300亿美元以上的资产。于是在邻国发生巨变后，许多利比亚民众要求利比亚政治变革的呼声更加强烈。2011年2月，很多平民走向街头反对卡扎菲长期的独裁统治。卡扎菲对待反对派人士的态度是坚持毫不留情地予以铲除的原则，他不惜代价地武装镇压那些表达不同意见的团体。3月，欧盟及美国等与会各方决定对利比亚进行军事干预；8月，反对派成立全国过渡委员会，8月下旬反对派攻占首都的黎波里，标志卡扎菲政权垮台。政治权力划分横向：党政军纵向：中央VS地方权力配置–“权力争夺”异化导致“怪圈循环”。中央政府集中了绝大部分行政权力和资源，通过立法、财经、行政等手段控制地方政府。积极性主动性，一统就死、一放就乱–“条块关系”不顺导致“条块分割”。“条条”是指从中央到地方各级政府业务性质相同的职能部门，专业管理和集权。“块块”指的是由不同职能部门组合而成的各个层级政府，综合性管理，分权。矛盾：权力关系中集中与统一的矛盾；行政关系上政策之间的矛盾；财政上分权与分钱的矛盾。–政府职能重叠导致权责混乱。财权与事权国家结构形式一个国家的整体与其组成部分之间,中央和地方之间的相互关系.单一制和复合制：中国和美国单一制国家：由若干普通行政单位或自治单位组成的单一主权的国家,复合制国家：由两个或两个以上的成员单位(如邦,州,共和国等)联合组成的联盟国家或国家联盟.4.政府机构的设立意味着行政组织拥有超越其他公共组织的权力，在组织生态圈中属于强者；5.政党制度使部分公共组织能够以强有力的集体行动参与公共决策；6.公共政策作为政治活动的结果，也是公共组织施加影响的工具，公共政策为公共组织与公共组织，公共组织与其他组织之间提供了相互施加影响、进行妥协和解的通道。政党制度国家法律规定或实际生活形成的政党的社会地位和作用，特别是政党执掌、参与或影响国家政权的具体体制和运行机制。包括与其他政党的相互关系制度一党制：由一个政党长期执掌国家政权的体制两党制：资产阶级政党轮流执政的体制多党制：两个以上资产阶级政党联合执政的体制：各党势均力敌（二）政治环境的基本要素1．政治制度和政治结构2．政治关系。3．政治权力。1．政治制度和政治结构。政治制度和政治结构主要提供一种外部的政治组织环境，它通过组织体系的合理化和有效的权力分配状态与机制而对公共管理产生影响。2．政治关系。政治关系表明一定社会中的各种政治角色在政治体系运行中所形成的关系。这种关系往往影响到公共管理目标的选择和实现。3．政治权力。这种政治权力指的是执行者在行政执行时拥有的自决权。而这种权力的差异又决定着公共管理决策的权力，影响着公共政策的制定、实施与评估，同时也体现出执行者调动、处置相关事务和社会资源的能力。三权分立绝对的权力导致绝对的腐败行政权、立法权、司法权分立，三大权力分属三个地位相等的不同政府机构，互相监督，避免权力滥用。三、经济环境与公共管理（一）经济环境对公共组织影响的主要表现（二）经济环境中影响公共管理的因素（一）经济环境对公共组织影响的主要表现1．经济体制决定公共组织的行为方式。2.经济利益决定公共组织目标。3.经济实力为公共组织提供权力能量。4.产业结构影响公共组织的发展。公有制为主体、多种所有制经济共同发展关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域中石油、中国移动、自来水公司(二)经济环境中影响公共管理的因素1.经济制度和结构2.经济实力和经济发展水平3.公共管理的微观经济环境4.经济利益因素1.经济制度和结构主要指的是一定社会的分配关系、所有制关系、劳动中的人与人关系、各种经济成分的结构、产业结构等等。决定公共管理的形态特征。决定公共管理的制度特征。影响公共管理的行为特征。影响公共管理的变化发展特征。2.经济实力和经济发展水平可能影响政府的公共管理基本倾向影响公共管理的运行效率给公共管理带上的科学化和技术化特征3.公共管理的微观经济环境公共管理靠公共财政开支来维持，而公共财政预算的机制，立法部门对公共管理方面的预算开支的审批与兑现会给公共管理的实际运作带来影响，有多少钱办多少事，如果公共财政困难，公共管理预算就会减少，因而公共项目就必然会压缩，而且，公共管理项目必须与经济发展实际水平相协调。在不同的政府机制里，公共管理所面临的微观经济环境各不相同，就给公共管理的有效实施造成有利的推动或不利的限制。4.经济利益因素由于职业、身份、收入、财产、居住区域的差异，在一个社会里，人们的经济利益是不同的。不同的经济利益，以及这些利益的不同表现形式必然会制约着公共管理活动。而且，社会中不同的利益集团，它们基于不同的经济地位、职业、民族等社会背景组成为各种经济利益群体。而公共管理是为了保障绝大多数或整个社区利益。因此有些公共管理行为可能会损害一些人(或利益集团)的经济利益。在这种情况下，公共管理必须寻求社会经济利益的相对平衡。公共管理不仅要实现社会全体公民的共同的利益，而且还要尽量少损害某些人的经济利益，否则不同利益群体就会对公共管理作出不同的反应，从而影响公共管理的实施。四、文化环境与公共管理（一）文化环境对公共组织影响的主要表现（二）文化环境中影响公共管理的因素组织所处的社会结构、社会风俗和习惯、信仰和价值观念、行为规范、生活方式、文化传统、人口规模与地理分布等因素的形成和变动。教育状况、宗教信仰、价值观念、消费习俗（一）文化环境对公共组织影响的主要表现1．影响公共管理机构和公共管理人员如何认识和解释周围的其他环境。2.决定哪些东西是有价值的，哪些是对社会生活有积极意义的。3.规定公共管理主体如何去追求自己的管理目标。(二)文化环境中影响公共管理的因素1.社会整体文化环境2.公共管理文化3.公众的政治文化1.社会整体文化环境任何民族和国家都有自己独特的民族整体文化。公共管理必须在民族文化的氛围中进行。这样，整个社会文化的变迁与发展必然影响公共管理的运行。社会文化是一个大系统，其中包含着许多小系统。例如不同地区和不同民族有各自不同的习惯和心理特征。在这种情况下，除了要考虑整个文化系统的共性之外，还要在公共管理中考虑各种亚文化系统的独特性。2.公共管理文化公共管理是各种社会制度中都必须具备的职能，自从有了人类社会之后，公共管理就产生了。在长期的公共管理活动中，人们也积累了丰富的公共管理文化，每一个历史阶段和社会历史条件下的公共管理活动都要有批判、有选择地继承已有的管理文化，已有的公共管理文化就成为当前公共管理行为的重要文化环境。3．公众的政治文化公共政治文化亦即公众对公共事务的热情和参与程度，他们的公共管理观、公共意识等。主要包括以下几个方面的内容：(1)认识因素(2)行为因素(3)评价因素公共管理的对象是各种公共问题和公共事务，与所有公众的利益都相关。因此，假如没有公众的参与和积极支持，就不可能得以顺利运行。在这个意义上说，公共政治文化是公共管理的决定性文化环境。五、社会环境与公共管理（一）人口（二）日常生活的技术化