贫困村互助资金发展过程中.

贫困村互助资金发展过程中出现的问题及原因中国人民大学反贫困问题研究中心汪三贵一、贫困村互助资金发展概况2006年，国务院扶贫办和财政部在14个省区的140个村开展了贫困村村级互助资金的试点。2007年，又在全国27个省(市、区)的270个村继续扩大试点。2007年以来，中央和地方政府进一步加大了试点规模，特别是部分省（市、区）的地方政府增加对村级互助资金的投入，贫困村村级互助资金在全国得到大规模的发展。到2009年底村级互助资金发展到940个县，9003个村，互助资金规模达到17亿元，会员74万户，其中贫困户37万户。2006-2009年在世界银行第五期技援项目的的支持下，国务院扶贫办和财政部在四川旺苍和河南叶县对互助资金运作模式进行了系统的试点和研究。2010年5-6月，国务院扶贫办组织专家组对四川、宁夏、江西、河北、山东和江苏的互助资金进行了调研。二、互助资金的主要模式•资金来源–财政扶贫资金+互助金–财政扶贫资金+农户入股–财政扶贫资金+农户入股（互助金）+金融机构借款（贷款）–发起人股本金+农户入股+储蓄+财政扶贫资金•法人地位–民政注册的民办非企业单位–工商注册合作社–没有取得法人地位•运作模式–独立运作模式–合作社+互助资金一体化运作模式–金融机构代管模式（资金抵押+贷款放大）管理模式理事会管理会员定期选举管理人员定期服务乡镇政府介入机构化管理发起人控制聘用专业人员服务不间断监管扶贫部门农委三、互助资金发展的成效缓解了部分村和农户信贷资金不足的问题支持了村级产业发展和农户的创收活动提高农户的信用意识和自我管理能力加强了社区成员之间的互助合作，促进了社会和谐旺苍叶县全部用过互助金户数（户）11689205占社员比例（%）74.3657.7966.13平均借款次数（次）1.411.281.36平均借款金额（元）2584.52292.12457.6用途（%）1、种植业3.168.915.412、养殖业94.9484.1690.733、小买卖0.634.952.324、其他1.261.981.55旺苍和叶县试点的效果正规金融非正规金融私人无利息村互助基金笔数（1）总笔数651511261（2）占全部借款笔数比重7.760.1260.9831.15金额（1）平均值13426.151000.004645.711869.73（2）占全部借款金额比重23.360.0363.5513.06借款用途（1）种植业4.92100.0010.185.41（2）养殖业34.430.0025.1190.73（3）商业经营13.110.005.882.32（4）家庭生活消费45.900.0055.201.16（5）人力资本投资0.000.000.000.00（6）其他1.640.003.620.39平均利息(厘/月)8.4220.000.007.96平均交易成本（元）82.170.0016.260.64财产组最低20%20%-40%40%-60%60%-80%80%以上入社户数（户）5956606768占总样本比例72.84%69.14%74.07%82.72%83.95%财产组最低20%20%-40%40%-60%60%-80%80%以上用过互助金户数（户）4537304449占社员比例（%）76.2766.0750.0065.6772.06平均借款次数（次）1.331.381.331.361.37平均借款金额（元）2073.32391.92450.02488.62836.7旺苍叶县全部使用互助金盈利占借款人比例（%）87.0773.0380.98平均盈利金额（元）2276.12246.92264.8占家庭收入比（%）1、大部分14.8515.3815.062、一半左右21.7813.8518.673、少部分50.5052.3151.204、极少12.8718.4615.06最低20%20%-40%40%-60%60%-80%80%以上使用互助金盈利占借款人比例（%）84.4486.4986.6777.2773.47平均盈利金额（元）1297.42667.23018.82000.02644.3能否从其他来源借钱(%)1、不能52.0032.6522.9224.0720.342、能，但规模缩小32.0026.5347.9229.6323.733、能，且规模不变16.0040.8229.1744.4454.244、不知道0.000.000.001.851.69四、互助资金发展中的主要问题•扶贫目标的瞄准问题–农户尤其是贫困户入社率低。–采取政府配股并按股分红以及低利率的运作模式，使扶贫的资源被条件相对较好的农户占有。–合作社+互助资金的模式通常会偏向经济条件好的合作社社员，在没有适当安排，贫困人口很难受益。–互助资金与金融机构的合作获得大额资金也是直接发放给大户模式的有效性问题机构化的农民资金互助社偏离互助合作跨村经营变相吸储问题以盈利为目的潜在的道德和金融风险法律地位难确立合作社+互助资金于注重产业发展而忽视扶贫，贫困人口不能平等受益大户发起和大户控制，难以体现民主管理的原则单一产品的自然、市场风险导致的拖欠风险互助社与金融机构用互助资金抵押放大资金的潜在风险不具有资金互助的性质丧失了互助资金在减少信息不对称方面的优势增加而不是减少了农户的道德风险最终可能出现难以化解的矛盾金融机构批发贷款方式金融机构自己管理起不到强化互助资金的作用互助社分开管理的利弊一体化管理对金融机构监管的要求互助社入股分红问题入股分红除增加资金额外，主要有利于增加监督的激励但平均分配资金的方式将使激励失效，而出现套占扶贫资金的现象配股分红出现不利于贫困人口的现象，也限制更多的人加入违反非盈利原则资金额度大，管理要求更高，出现问题影响更大大额入股的不利影响：占用公共资金的收益•管理方面的问题–财务管理是薄弱环节。对于互助社的财务目前没有一套简便易行的财务制度，多数互助社对基本的会计科目、凭证、总账与分类账的建立等都不清楚。有的地方就是采取流水账的方式记账。基本的财务报表（损益表和资产负债表）无法完成。–资金管理漏洞。出现了八种类型的资金违规现象，一是村委会借款，二是合作社借款且不入账，三是出纳长期手持现金数量巨大，四是不合规定的随意借款，五是巨量资金的个人存折管理，六是还款方式不规范，七是有垒大户现象，八是借款手续不完善，特别是代签现象比较严重。–资金的发放和回收方式不科学•一次性发放和一次性回收，不能滚动运转，大大降低了互助资金的作用（农户需要的时候没有钱借，不需要的时候也不得不借）•按月分期还款的地方能观察到大量提前还款的现象，而一次性借款和还款的地方不可能出现这样的现象•一开始就将所有资金全部发放出去，没有规则建立、农户信用意识形成和管理人员能力培养的过程•资金的平均分配使资金互助失去意义，回收不回收也没有任何实际作用–收益分配不合理•有些互助社的管理人员没有收入补贴，产生长期的激励问题•有些互助社管理人员没有多大的工作量，却得到较大额度的补贴，甚至出现支出大于收入的问题五、出现问题的原因对互助资金性质和作用的认识不到位普遍出现的误区是：互助资金要解决贫困村所有人的资金问题，普遍抱怨资金不足另一个相关的误区是：互助资金要解决贫困村主导产业发展对资金的需求，要放大资金量希望能替代正规金融服务对资金互助的性质没有理解，如出现平分资金现象对潜在的风险和出现问题的可能性认识不足–互助资金到底能做什么（优点和弱点）？•在一定的资金规模下，通过非正式的制度安排和社会压力在熟人社会中有效地解决信息不对称和道德风险问题•能够覆盖到金融机构不能覆盖的贫困和低收入人口•管理成本相对较低（管理方式简单）•互助社没有机制和能力管理大额资金–道德风险随资金额度的增大显著增加–没有解决大额拖欠的有效手段（法律和经济手段）–拖欠的传染性比机构性贷款大很多，一旦出现问题就会迅速瘫痪–出现风险缺乏化解能力（单个互助资金非常脆弱）–专业知识和管理能力低•互助资金真正能做好的是为得不到机构性信贷服务的农户（中低收入农户）提供不断循环的小额的资金需求发动和动员过程不充分形式主义比较严重，重要问题没有经过农户的认真参与和讨论章程都是统一制定的，与实际情况完全不符期限、利率、还款方式多数也是统一制定的理事会的选举在一些村也是走过场联保互助小组没有真正形成，作用不大农户被动参与，对互助资金了解不多，更不可能主动参与管理能力建设不够多数管理人员没有经过适当的培训，所以对互助资金没有充分地理解没有充分的能力建设过程，具体的管理能力很低，如信贷管理、财务管理、合理的创新风险意识和管理风险的能力不高主要在靠热情和行政命令推动监管不到位没有解决基层相关机构的激励问题，缺乏积极性和主动性人员、机构和经费不足缺乏监管能力，不能及时发现问题内部监督没有形成六、做好互助资金工作的建议•在充分理解互助资金性质和作用的基础上，规范互助资金运作–基本原则要得到充分理解和执行•主要对象：贫困和低收入户•产品、分配和管理方式有利于主要对象（额度小、利率适当、期限灵活、分期还款方式、不鼓励分红等）•体现互助合作：固定互助小组，不能平均分配借款，经常性的资金回收和发放•风险可控（总额、单笔额度、入股控制，初期能力建设过程，不对非贫困户配股，互助联保）•不违反金融政策（特别是变相吸储问题）–创新或简化管理必须在符合这些基本原则的前提下进行，充分考虑到风险和对主要对象的影响大力加强前期的培训和实施过程中的能力建设基本知识和理念宣传、发动和组织财务管理资金的发放、回收和管理风险控制产品设计和创新•进行充分地宣传和发动–充分的宣传发动，有效的农户动员使农户充分了解互助资金并积极参与–合理可行的管理制度保证他们的发言权和决策权（公开选举、明确的换届制度、公示制度、投诉的渠道）–组成确实有长期互助和担保性质的互助小组，而不是临时性担保外部监管与支持需要有专门的机构（特别是县乡两级），并且需要专业化配备专职人员，并要保持稳定通过培训和实际工作提高监管和支持服务的能力需要专门的经费支持