《行政强制法》讲义

中华人民共和国行政强制法讲义中华人民共和国主席令第四十九号《中华人民共和国行政强制法》已由中华人民共和国第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议于２０１１年６月３０日通过，现予公布，自２０１２年１月１日起施行。中华人民共和国主席胡锦涛２０１１年６月３０日目录一、《行政强制法》的法治意义二、《行政强制法》的立法目的和适用范围三、行政强制设定和实施的基本原则四、行政强制的种类和设定权五、行政机关实施行政强制的程序六、申请人民法院强制执行的程序七、行政强制违法的法律责任与救济一、《行政强制法》的法治意义1、完善中国特色社会主义法律体系的必然要求；2、解决行政强制权行使中突出问题的迫切要求；3、全面推进依法行政，加快建设法治政府的重要举措。（一）完善中国特色社会主义法律体系的必然要求中国特色社会主义法律体系已经形成，由7个法律部门组成：1、宪法相关法；2、民商法；3、行政法；4、经济法；5、社会法；6、刑法；7、诉讼与非诉讼程序法。行政法的基本内容：1、行政组织法：国务院组织法、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法、公务员法、机构编制条例等；2、行政行为法：行政处罚法、行政许可法等诸多单行法；3、行政救济法：行政诉讼法、行政复议法、国家赔偿法。行政行为法三部曲:1、行政处罚法；2、行政许可法；3、行政强制法。行政强制法的颁布实施，标志着我国对行政权力的限制、公民权利的保障构成了更为完整的法律体系。（二）解决行政强制权行使中突出问题的迫切要求我国行政强制执法领域长期存在着“乱”、“滥”、“软”的问题：1、“乱”。表现为设定行政强制的主体不明确，实施行政强制的主体比较混乱。2、“滥”。行政强制的具体形式名目繁多（据统计，有263种），缺乏规范，“滥”用行政强制普遍。3、“软”。表现为行政机关的强制手段不足，对某些严重违法行为不能有效制止，有些行政决定执行不力。（三）全面推进依法行政，加快建设法治政府的重要举措行政强制权是行政机关实施行政管理的必要手段，既涉及行政管理效率，又涉及对公民人身权、财产权的限制，规范行政强制行为，有助于促进行政机关全面依法行政。1、确立行政强制设定权制度，有利于加强和改进政府立法行为，提高立法质量；同时约束和限制了随意设定强制的行为，有利于减少行政机关对经济社会事务的过度干预。2、实施行政强制的主体资格制度，还原了行政强制的公权力性质，有利于减少行政强制权的滥用。3、建立相对集中行政强制措施权制度，为推进综合执法体制改革提供了法律依据。4、完善行政强制的程序规定，有利于促进公正、文明执法，提高行政执法水平。5、确立救济和法律责任制度，有利于强化对行政权力的监督，维护社会公平正义。十年磨一剑、千呼万唤始出来!根据九届全国人大常委会的立法规划，1999年3月全国人大常委会法工委正式启动行政强制法起草调研和论证工作。此后，行政强制法草案经过了五次审议，终获通过，整整经历了１２个年头。2005年12月初审；2007年10月二审；2009年8月三审；2011年4月四审；2011年6月五审。该法为什么经历了那么长的立法过程？1、该法涉及公权与私权的平衡，涉及特定相对人权益、自由、安全与他人、社会公众的权益、自由、安全的平衡，此种平衡很难把握，必须慎之又慎；2、该法涉及行政机关和司法机关的权力配置的调整或重构，各方在立法过程中博弈不断；3、该法旨在加强对行政强制权的限制、控制和规范，这不能不影响有关执法部门、执法者的利益，从而必然会遇到各种有形或无形的阻力；4、学者和实务界对该法涉及的重大问题存在不同观点和主张，存在较多争议。《行政强制法》的五大亮点1、顺应潮流更新观念该法在立法宗旨、法律原则和制度建构方面，体现了约束公权力、保障私权利，利益平衡、私权优先，以人为本、行政为民，行政谦抑、减少伤害，穷尽非强制行为、加强程序约束，加强监督制度、强化责任机制等理念。不仅体现了建设法治政府、服务型政府的要求，也顺应了我国行政法发展的趋势。2、体现平衡重在控权该法的基本品格是，有效地约束行政强制权力。不论是在立法原则方面，还是在具体规定中，都体现了这一特质。如第六章规定的责任制度等。我国现行公务员法律规范对公务员行使行政权力行为作出了约束性规定。该法专设一章规定行政机关工作人员在行政强制执行中的违法责任，就是为了尽可能地对行政机关及其工作人员的强制行为进行全过程的约束控制。3、基本原则体系化该法在第一章规定了行政强制的五大原则，覆盖了行政强制设定、实施、救济等全过程，构成了完整的基本原则体系，为行政强制制度建构和运行指明了方向。4、体系结构科学化该法将行政强制法律制度划分为设定制度、行政强制措施制度、行政机关强制执行制度、申请人民法院强制执行制度和法律责任制度五大板块，符合对于行政强制行为进行分类规范的科学规律和客观要求，有利于人们的正确理解与适用。5、责任制度明晰化该法不仅就行政机关及其工作人员在强制执行中的违法责任作出了规定，还对人民法院及其工作人员违法实施强制执行或者扩大强制执行范围，给公民人身或者财物造成损害的责任作出了规定。此外，对于具有协助义务的金融机构及其工作人员不履行协助义务或者违法履行协助义务，也作出了专门规定。《行政强制法》的结构框架第一章总则（第1—8条）第二章行政强制的种类和设定（第9—15条）第三章行政强制措施实施程序（第16—33条）第四章行政机关强制执行程序（第34—52条）第五章申请人民法院强制执行（第53—60条）第六章法律责任（第61—68条）第七章附则（第69—71条）二、《行政强制法》的立法目的和适用范围（一）立法目的（第1条）“为了规范行政强制的设定和实施，保障和监督行政机关依法履行职责，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人和其他组织的合法权益，根据宪法，制定本法。”——目的有4个：（1）规范行政强制的设定和实施；（2）保障和监督行政机关依法履行职责；（3）维护公共利益和社会秩序；（4）保护公民、法人和其他组织的合法权益。1、规范行政强制的设定和实施。长期以来，由于对行政强制没有统一的法律规范，人们对于什么是行政强制，谁有权设定行政强制，谁可以实施行政强制等基本问题存有不同认识。行政强制法制定的目的，不是为了多授予行政机关行政强制权，而是为了规范行政强制权；不是为了强化行政强制，而是为了约束、限制行政强制。2007年10月31日《南方周末》文章——《行政强制法：为何难产》这个法主要是限制和规范政府权力，而不是授予政府权力。“一旦行政强制法出台，如此场面，或将成为历史。”2、保障和监督行政机关依法履行职责。为了解决行政强制“乱”、“滥”、“软”的问题，保护公民、法人和其他组织的合法权益，应当对行政强制的设定、实施予以规范。既要保障行政机关依法履行职责，又要监督行政机关依法履行职责。3、维护公共利益和社会秩序。“人类无法律即无秩序”。现代国家立法的主要目的就是维护公共利益和社会秩序，巩固统治者的政权。行政处罚法、行政许可法等行政法，均有维护公共利益和社会秩序的规定。4、保护公民、法人和其他组织的合法权益。行政强制权是行政机关及其工作人员最青睐、最宠爱的权力，也是最容易膨胀和最可能威胁公民权利、自由的权力。因此，必须予以限制，以保护公民、法人和其他组织的合法权益。行政强制法就是要通过划定行政机关行政强制权的疆域、规范行政强制权实施的程序、为受到行政强制权不当行使侵害的行政相对人提供救济途径，在恰到好处地运用行政强制权的同时，防止其滥用给行政相对人造成损害。行政强制法以保护公民、法人和其他组织的合法权益为立法宗旨，也必将成为公民、法人和其他组织抵御行政强制权侵害的有力武器。四个立法目的之间的关系——递进关系：只有“规范”行政强制的设定和实施，才能“保障”和“监督”行政机关依法履行职责；只有“保障”和“监督”行政机关依法履行职责，才能“维护”公共利益和社会秩序；只有“维护”公共利益和社会秩序，才能“保护”公民、法人和其他组织的合法权益。其中，前两个目的是直接目的，后两个目的是终极目的、根本目的。在行政执法中，我们要把握好四个目的之间的关系，保持相互之间的协调和平衡。一旦直接目的和根本目的发生冲突，应当优先考虑根本目的的实现。（二）定义（第2条）行政强制：包括行政强制措施和行政强制执行。行政强制措施：是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。行政强制执行：是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。行政强制分类图行政强制行政强制措施行政强制执行行政机关强制执行申请法院强制执行对财物实施暂时性控制对人身实施暂时性限制1、行政强制措施的特征(1)法定性。表现在两个方面：种类法定；依法实施。(2)行政性。表现在三个方面：法定机关（行政主体）；法定职权范围；法定人员（具备执法资格的正式执法人员）。(3)负担性（侵益性）。表现为加重相对人负担（体现了限权性，而不是赋权性）——其直接效果和实质内容，是对相对人人身权、财产权的限制。(4)暂时性。是对相对人人身权、财产权暂时性的约束或限制，而非最终处理。(5)强制性。表现为在使用手段或方式上的暴力性（是行政强制措施的根本特征）。2、行政机关强制执行的特征（1）依据——行政处理决定。（2）前提——相对人不履行义务。（3）主体——一般是作出行政处理决定的机关。（4）目的——强制相对人履行义务，实现行政处理决定所确定的义务的内容。（5）处分权力——行政机关有处分的权力，强制执行中可以和解。3、人民法院非诉讼行政执行的特征（1）执行启动的依申请性（不能主动执行）。（2）执行依据的行政性（执行依据是具体行政行为）。（3）执行方式的强制性（以强制的方式迫使相对人履行义务）。（4）执行对象的广泛性（款、物的交付，迁出房屋、拆除违法建筑、退出土地，等）。（5）执行性质的双重性（体现了行政权和司法权的结合）。4、行政强制措施与行政强制执行的区别标准——是否有确定义务的行政决定和法定义务存在行政强制措施行政决定法定义务行政强制执行（三）适用范围（第3条）1、适用：行政强制的设定和实施（第3条第1款）。2、排除适用（排除适用行政强制法，适用有关法律、行政法规规定的事项）：（1）发生或者即将发生自然灾害、事故灾难、公共卫生事件或者社会安全事件，行政机关采取应急措施或者临时措施（第3条第2款）；（2）行政机关采取金融业审慎监管措施、进出境货物强制性技术监控措施（第3条第3款）。——应急措施、临时措施（1）救助措施：疏散、撤离。（2）控制措施：控制危险源、封锁危险场所、交通管制。（3）保障措施：医疗救护和卫生防疫。（4）保护措施：禁止或者限制使用有关设备、设施，关闭或者限制使用有关场所。（5）强制隔离当事人，对特定区域内的建筑物、设备、设施进行控制，封锁场所、道路，查验现场人员的身份证件、限制有关公共场所内的活动（社会安全事件）。（6）保障、控制措施（经济危机）。A、属于行政强制措施（有些属于非可诉的国家行为）。B、适用于突发事件，启动应急预案后的措施。C、其设定和实施适用有关法律、行政法规。——金融业审慎监管措施适用银行业监督管理法、证券法、保险法、外汇管理条例等。包括限制交易、限制或者暂停部分业务、托管、接管、限制分红、限制资产转让、阻止直接责任人员出境等。——进出境货物强制性技术监控措施适用进出口商品检疫法、国境卫生检疫法、食品安全法等。——检验检疫等1、合法性原则；2、适当原则；3、教育与强制相结合原则；4、不得利用行政强制谋利原则；5、权利救济原则。三、行政强制设定和实施的基本原则1、合法性原则（第4条）行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序（权限：法律；范围、条件：法律、法规；程序：法律、法规、规章）。行政强制法第4条规定：“行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序”。设定权限法定（1）权限法定实施权限法定设定范围